均衡發展視野下的河南省基礎教育淺析

王銀峰

[摘要]河南省作為一個農業大省和人口大省，其經濟社會發展較發達省市尚有差距，部分原因就在于教育落后。分析和解決城鄉基礎教育發展中面臨的難題，改善城鄉基礎教育現狀，是實現河南省城鄉教育均衡發展的有效路徑。目前，河南省城鄉學校教學設施配置不均衡，師資力量相差懸殊，教育經費投入相差較大，城鎮巨型學校使得教育資源過分集中。究其原因，主要是城鄉二元制度的影響，社會價值取向偏差導致的教育評價體制偏差，優質教育資源集中于城鎮加劇了這種不均衡。河南省可以借鑒北京市、杭州市、張家港市的先進經驗，深入思考城鄉基礎教育在現實基礎上均衡發展的思路：打破體制障礙，建立城鄉教育均衡發展體制；提升基礎教育規劃水平，完善學校網絡布局；加強宏觀調控，建立城鄉教育互動平臺；充分發揮政府對基礎教育的引導職能，加大監督督導力度。

[關鍵詞]城鄉基礎教育；均衡發展；資源配置；教育互動平臺

[中圖分類號]G40-052[文獻標志碼]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.01.008

基礎教育是提高國民素質的奠基工程，促進基礎教育均衡發展對縮小城鄉經濟社會發展差距、實現社會公平具有重要意義。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》也提出，要將推進教育均衡發展作為各項工作的重中之重，著力建立城鄉一體化義務教育發展機制。我國學者對城鄉基礎教育的研究，從城鄉二元結構、城鎮化建設、政府職能轉變等方面論述的較多，如褚啟宏[1]分析了城鄉二元教育結構制度的形成及其思想根源，呂雪[2]在研究了我國城鄉教育政策的演變后提出了通過弱化二元社會結構促進城鄉基礎教育均衡發展的建議等。但這些研究往往以政策為出發點，在現狀分析、制約因素方面與實際結合稍顯不足。分析和解決農村基礎教育發展中面臨的難題，改變城鄉基礎教育現狀，是實現河南省城鄉教育事業均衡發展的有效路徑。基于此，本文擬在對河南省城鄉基礎教育發展現狀和制約因素進行分析的基礎上，立足河南省情，借鑒外地先進經驗，提出有針對性的策略措施，以促進河南省城鄉基礎教育均衡發展。

一、河南省城鄉基礎教育發展不均衡的主要表現

基礎教育，是提高民族素質的基礎工程，也是整個教育體系的關鍵部分[3]。河南省自普及九年義務教育以來，城鄉基礎教育得到長足發展，但隨著城鎮化進程的加快，城鄉之間、區域之間、校際之間仍存在著教育資源配置不均、質量優劣不一等現象，這在一定程度上制約了河南省基礎教育的發展。

1.城鄉學校教學設施配置不均衡

河南省農村中小學多建立于新中國成立之后，學校經費有限，教學設施嚴重不足。2007年，根據河南省教育廳、財政廳《關于切實做好農村義務教育階段學校課桌凳更新配置工作的通知》（豫教財〔2007〕31號）精神，河南省全面實施了農村義務教育階段學校課桌凳更新配置工程，基本解決了全省中小學課桌凳殘破、缺失的問題，根除了農村義務教育階段學生自帶桌凳上學的現象，初步改善了河南省農村中小學校基本辦學條件，但是與廣大城鎮中小學教學設施配備情況相比，農村中小學的校園校舍、教學儀器和設施、圖書資料和多媒體電教設備等，仍然相對落后和不足。

2.城鄉學校師資力量相差懸殊

近年來，各級政府在師資配備上雖采取了多種向農村傾斜的政策和措施，使城鄉教師隊伍之間的差距逐步縮小，但綜合考慮編制水平、福利待遇、能力素質、專業發展等方面因素，教師在選擇工作地點時往往偏好于城鎮學校，從而造成農村師資力量缺乏、城鄉師資力量懸殊的局面。另外，受教育管理體制、教育投入體制、教育人事制度等的影響，農村地區基礎教育辦學條件差、待遇低、培訓和進修機會少，這也帶來農村師資的結構性短缺。

3.城鄉教育經費投入相差較大

近年來河南省教育經費投入占GDP的比重雖不斷提高，但教育投資在城鄉之間的分配仍然存在著不均衡，優質教育資源在分配的時候城市占據優勢，而鄉村學校在布局、數量、師資力量、管理水平、支持力度等方面均處于劣勢。特別是一些縣（市、區）實行教育辦公經費的劃撥與學生人數掛鉤的政策，使得一些規模小的學校教育經費寥寥無幾。由于經費投入不足，農村殘疾兒童享受基礎教育的機會更少，特殊教育仍是農村基礎教育的軟肋。

4.城鎮巨型學校使得教育資源過于集中

由于經費充足、師資優良、生活和交通條件便利，城鎮地區的中小學校呈現爆發式的發展態勢。依據國內外的研究與規定，在校生超過2 000人的中小學校為巨型學校。從鄭州市教育局網站公布的數據可以看到，截至2013年底，鄭州市區有小學206所，在校生29.08萬人；初中85所，在校生1381萬人；高（完）中60所，在校生7.8萬人，而這些學校有一半以上都超過甚至遠遠超過巨型學校所規定的學生人數。巨型學校的出現使得教育資源過分集中，雖然在師資力量、教學質量、升學比例等方面占據著優勢，吸引著更多更好的生源，但我們也應理性地看到它所存在的問題：首先，城市的土地寸土寸金，很多巨型學校在建設用地面積上較為固定，只能在有限的土地上密集地蓋教學樓、辦公樓、宿舍樓等，而學生人均活動占地面積遠遠低于國家規定的標準，一定程度上影響到素質教育的活動范圍和質量；其次，導致了“規模不經濟”現象，巨型學校的各項發展指標超出了一定的限度就會導致失衡，造成辦學成本增加、資源過度浪費，在這種態勢下優質教育的質量就很難保證；再次，會給學校周圍帶來不利影響，如學區房價格急劇上升、周圍交通擁堵成災、安全隱患頻發等。

二、河南省城鄉基礎教育均衡發展的制約因素

近年來，國家出臺了一系列扶持農村基礎教育發展的政策，一定程度上滿足了農村基礎教育的發展需求，但隨著城鎮化進程的不斷加快，城鄉基礎教育政策與機制不適應經濟社會發展之處日益凸顯，城鄉基礎教育差距逐步成為教育事業發展的掣肘。

1.城鄉二元制度的影響

我國城鄉基礎教育的發展深受城鄉二元結構的影響和制約。有學者指出，當前有14種城鄉二元制度支撐著城鄉二元結構[4]。河南省城鄉基礎教育二元結構中既有教育內部的制度根源，如我國《義務教育法》明確規定了城鄉分治、“分地區、有步驟地普及義務教育”的“梯度發展”安排[5]，這一制度安排直接導致城鄉有別的教育管理體制、教育投入體制、教育人事制度等；也有教育外部的制度根源，如戶籍制度、就業制度等。在城鄉二元教育制度制約下，城鄉教育資源配置不均衡、教育投入總量不足、優質教育資源供不應求等問題日益突出。

城鄉教育二元制度的思想根源和價值基礎在于對農村和城市在國家發展中的地位存在認識上的偏差。新中國成立以來，為促進我國從農業大國向工業大國轉變，我國逐漸形成了“以農補工”“重城輕鄉”的城市中心發展觀。這種認識上的偏差直接導致了城鄉有別的教育政策與教育制度，教育資源配置明顯傾向于城市，從而拉大了城鄉基礎教育差距。

2.社會價值取向偏差導致的教育評價體制偏差

農村經濟上的落后、城鄉居民收入的差距，影響了城鄉居民的教育投資能力，城鎮居民對優質教育資源的支付能力和獲得能力遠遠高于農村居民，形成了以城市為中心的精英教育思想，以及農村教育不重要、讀書無用的價值取向，使城鄉適齡人入學機會的差異顯性化。從教育評價體制來說，由于整個社會忽視素質教育，過分注重學歷，逐步將學業成績、升學率作為評價教育質量和教師工作業績的主要甚至唯一標準，導致教育資源過度向城市、名校集中，一定程度上影響了城鄉基礎教育的均衡發展。

3.優質教育資源集中加劇了發展的不均衡

優質教育資源的集中往往體現在校園規模、師資規模、學生規模、升學質量等方面，一些辦學規模較大的“名校”絕大部分分布在城市，很難在鄉村中找到一所規模較大的學校。例如，鄭州市金水區重點小學文化路一小在校生人數3 700多名，在職教師130多名，2014年招收8個普通班，每班78人左右，2個國際班，每班50人；緯五路一小在校生 4 000 多名，在職教師130多名，2014年招收8個班，每班80多人。[6]而廣大農村地區小學的入學人數很多都達不到國家規定的一個自然班的標準，有很多鄉村小學每班甚至不到10人；農村學校教師的數量也是不能保證的，有的老師甚至分別給幾個年級授課。

伴隨著經濟的快速增長，農村中經濟條件較好的家長愿投入更多的教育成本讓孩子到鄉鎮甚至到城市上學，進城務工者也是不遺余力地把子女帶到務工所在地的城市上學。隨著鄉村基礎教育生源逐漸向城鎮轉移，優質的師資也因多方面的因素想方設法往更好的學校調動，結果就導致了生源、師資這兩個最基本的教育因素更加集中，呈現出一邊倒的趨勢，城鎮擁有的優質教育資源越來越多，鄉村擁有的優質教育資源越來越少，從而進一步加劇了城鄉基礎教育發展的不均衡性。[7]

三、城鄉基礎教育均衡發展可供借鑒的外地經驗

1.北京市將義務教育均衡發展指標作為教育行政官員政績考核的重要內容

北京市通過加強政策傾斜和經費投入，使教育資源向農村傾斜、向不發達地區傾斜、向基礎薄弱學校傾斜、向弱勢群體傾斜，以解決城鄉基礎教育不均衡問題。同時，北京市還通過建立對學生課業負擔情況追蹤制度、市區（縣）和學校三級教學管理責任制度、電子學籍管理制度、社會評價監督機制等綜合配套制度，減輕學生過重的課業負擔，弱化升學升級考試，促進教育資源在不同區域、不同學校間公平、合理地流動和配置。在基礎教育均衡問題上，北京市還采用差異系數等進行計算，初步確定均衡程度的判斷標準，同時致力于提升素質教育水平，改變過去單純以升學率作為重要評價指標的辦法，將基礎教育均衡發展的指標作為評價和考核區縣政府、教育行政主管部門與領導政績的重要內容。

2.杭州市實施優質教育資源倍增計劃

2006年9月，杭州市出臺了《關于實施中小學名校集團化戰略的若干意見》。該意見指出，以名校、重點學校為主導，通過這些學校來投資、承辦、參與入股等方式，施行名校參與新校、名校參與民校、名校協同名企、名校協同弱校，以及中外合作辦學等多種辦學模式，通過名校、重點學校的品牌管理、優質師資等輸出與指導，帶動新辦學校、弱勢學校在短期內提升教學質量、提高整體水平。該意見還結合當地學校布局和發展現狀提出，除了部分農村和落后地區外，今后由政府投資的新建學校原則上只建新學校，不取新校名，不掛新校牌，由名校來進行管理。杭州市要求教育行政部門要尊重學校發展的內在規律，對加入教育集團的各成員學校，實施標準化建設和規范化管理，積極引進現代學校制度，以期實現政府教育投入的社會效益和經濟效益最大化、最優化。

3.張家港市推動優質教育資源在城鄉無障礙流動

為推動城鄉教育資源均衡發展，張家港市確立了城鄉教育同步規劃、辦學條件同步改善、學校管理水平同步提升、教師素質同步增強、教育經費同步增長、教育滿意度同步提高的目標。在具體做法上，一是通過一整套完善的促進城鄉師資均衡配置和城鄉教育優質均衡的導向機制、流動機制和激勵機制，來推動區域優質師資均衡發展；二是通過校長輪崗、市校組團支教村校、政策向薄弱學校傾斜等措施，帶動城鄉教育資源合理流動；三是通過“兩統一差”，促進全市教師人事工作統一管理、待遇統一標準，在評先、晉級等方面實行差異化管理，實施政策向農村、支教教師傾斜。

四、促進河南省城鄉基礎教育均衡發展的對策建議

2005年，《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》明確將教育均衡發展上升到國家政策層面，將促進城鄉教育均衡發展作為義務教育發展的重要指標，并制定和實施了一系列支持農村基礎教育發展的政策，農村基礎教育現狀得到很大改觀。但是長期形成的城鄉二元分離的教育資源配置方式，使城鄉形成了兩個封閉的教育體系，城鄉基礎教育均衡化發展仍任重道遠。為促進河南省城鄉基礎教育均衡發展，筆者提出以下對策建議。

1.打破體制障礙，建立城鄉教育均衡發展體制

建立合理的城鄉教育均衡發展體制，首先需要關注和改變過去“以縣為主”的教育管理模式，在管理體制和投資體制上下大工夫，改變縣級財政中教育支出不足的局面，由中央和省級政府承擔基礎教育財政支出，保障城鄉教育經費投入均衡，提高農村地區辦學條件，保證優質教育資源城鄉共享。其次要改革教育人事制度，研究促進城鄉教育資源合理流動的體制機制，統一城鄉教職工編制標準，以切實保證農村師資待遇和水平，加大對城鄉教師統籌調配力度，完善城鄉教師流動機制，促進區域內師資均衡配置。最后可以通過戶籍制度、就業制度改革，逐步打破城鄉二元體制障礙，保證農村人口能享受無差別化的基礎教育，保障農民工隨遷子女入學權利。同時，各地區還要考慮到自身基礎教育發展的特點，包括教師的分配、調動、收入，入學生源的地理環境、生活環境、家庭環境，基礎學校的布局、輻射力度、承受能力等多方面因素，在基本教育制度的基礎上制定合理的教育規劃，形成合理協調的城鄉教育均衡發展體制機制。

2.提升基礎教育規劃水平，完善學校網絡布局

河南省應結合城鎮化建設實際，提升基礎教育規劃水平，完善學校網絡布局。一要根據教育事業發展規律和教育資源均衡配置原則，充分考慮農村中小學輻射半徑，合理確定學校規模，科學調整農村中小學校布局，加強學校建設與城鄉經濟社會發展的有機聯系，規范城鄉學校空間布局的科學性和合理性，提高教學資源使用率和使用水平；二要研究制定優質教育資源倍增計劃，充分發揮名校、名師的帶動作用，通過“以城帶鄉”“名校+弱校”等措施，促進農村中小學校建立與發展，推動城鄉基礎教育均衡發展。

3.加強宏觀調控，建立城鄉教育互動平臺

構建合理的城鄉教育互動平臺，必須堅持城鄉基礎教育均衡發展理念，從宏觀上把握和引導，政策上合理調控城鄉教育資源，確保教育政策支持、師資投入、教育引導等方面統籌發展，促進農村教育多元化，縮小城鄉基礎教育差距。首先，應加強網絡教育互動平臺建設，加大農村中小學遠程教育力度，構建區域教育網絡系統，實現城鄉基礎教育資源共享；其次，應加強政府和學校聯動平臺建設，建立城鄉基礎教育均衡發展長效機制，從制度上為農村教育發展提供保障[8]；再次，應加強城鄉師資流動對接平臺建設，合理調控區域間的城鄉師資流動，給鄉村教師提供發展空間，增強城鎮教師為農村中小學服務的意識，形成合理的城鄉教師流動機制；最后，應加強城鄉教育資源共享平臺建設，以實現學校優質資源——圖書資料、教學設備、教育管理等硬軟件與較近弱勢學校共享，從而提升基礎教育設施利用率。

4.充分發揮政府對基礎教育的引導職能，加大監督督導力度

政府在城鄉教育一體化過程中的職能應主要是根據立法通過行政管理對其他主體行為進行引導，并為學校辦學條件的改善、公民受教育權利的獲得提供重要的保障與服務。[9]因此，政府應根據教育立法、通過教育行政管理權的使用，建立教育監督、督導機制，最大限度保障城鄉居民獲得公平接受基礎教育的權利，合理配置城鄉教育資源，強制各級地方政府教育經費落實，督導城鄉教育質量、師資待遇水平一體化情況，逐步提高政府教育管理職能與服務職能。

5.有傾向性地優化教育資源配置，注重均衡發展

首先，合理配置師資隊伍。鄉村師資隊伍的來源可以多樣化、多渠道，同時還要對長期在鄉村服務的教師給予鼓勵，在工資、晉級、調動等方面給予一定的補償。其次，合理配置基礎設施。城鎮學校規模一般比較大，基礎設施和設備較為先進，而與城鎮學校相比，很多鄉村學校在辦學條件、辦公條件甚至安全方面都存在較大的差距，因此在基礎設施的配置上要考慮到鄉村學校的實際情況，而非按照師資力量、學生人數比例來絕對化地進行基礎設施的配置和改造。再次，統籌城鄉教育投入。只有加快農村生產力的發展，增強農村整體經濟實力，才有可能從根本上改善農村辦學條件，提高農村教育水平，縮小城鄉教育差距。在教育資源的國家政策投入方面，要深入調查和了解城鄉教育人口、教育差異的發展現狀，使教育投入向農村地區特別是邊遠農村地區和山區傾斜，實現城鄉基礎教育在區域上的均衡發展。

五、結語

實現基礎教育在城鄉之間的均衡發展是一個長期的、綜合的系統工程，先進的理論和成功的經驗雖具有指導性和借鑒性，但我們必須結合河南省基礎教育發展的實際情況，充分調研、全面把握，有前瞻性地制定出合理的發展規劃和指導文件，以進一步提升河南省城鄉基礎教育均衡發展水平。

[參考文獻]

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[6]鄭州金水區10所重點小學盤點：班制/優缺點/劃片/指數/學區房/歷史/師資[EB/OL].（2014-10-13）[2014-10-20].http：//www.z0371.com/forum.php？mod=viewthread&tid=9366&page=1&authorid=283.

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