我國社會保障基金審計探討

廖冰潔

我國社會保障基金審計探討

廖冰潔

摘要：隨著人口老齡化和養(yǎng)老體制改革進程的加快，我國社會保障基金呈現(xiàn)膨脹趨勢，以20%左右的速度增長，社會保障基金的審計監(jiān)管越來越受到重視。而我國現(xiàn)行的審計監(jiān)管模式主要依賴于政府行政部門監(jiān)管、審計手段單一、社會審計與內(nèi)部審計薄弱、并且缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，這些問題都制約著我國社會保障基金的安全有效運行，進而影響社會經(jīng)濟的穩(wěn)定。因此，加強社會保障基金審計的法制建設(shè)，規(guī)范審計程序，完善審計監(jiān)管體系顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：社會保障；基金審計；對策建議

一、社會保障基金審計的理論基礎(chǔ)

（一）受托責(zé)任與社會保障基金審計。受托責(zé)任的概念來源于財產(chǎn)權(quán)。在社會經(jīng)濟活動中，財產(chǎn)所有者將其擁有的財產(chǎn)托付給他人進行管理、計劃、決策時即產(chǎn)生了受托責(zé)任。受托責(zé)任關(guān)系一般涉及委托人和受托人兩個當(dāng)事人。受托責(zé)任即為財產(chǎn)的受托人對財產(chǎn)的委托人承擔(dān)有解釋、說明其受托財產(chǎn)的保值、增值活動的義務(wù)。受托責(zé)任其責(zé)任主要表現(xiàn)在行為和報告這兩個方面，行為責(zé)任是指是否按要求管理受托經(jīng)濟資源，報告責(zé)任則是指提供的財務(wù)信息是否合法。受托責(zé)任與任何審計活動都是相輔相成的。社會保障基金審計作為審計活動的一種，也與受托責(zé)任存在必然的聯(lián)系，投保者購買社會保障基金并非自己直接購買，通常是通過公司或其他機構(gòu)代繳，這種代繳行為就是受托經(jīng)濟關(guān)系，其審計活動也和受托責(zé)任息息相關(guān)。

（二）公共受托責(zé)任與社會保障基金審計。相對于受托責(zé)任理論，公共受托責(zé)任理論是其發(fā)展的更高階段。社會公眾作為委托人，在信息優(yōu)勢和所有權(quán)不對等的情況下，對公共受托責(zé)任產(chǎn)生了需求。因此國家財富的所有者——人民由于缺乏信息優(yōu)勢，將國家財富委托給政府進行管理，使政府擁有管理國家各項事務(wù)的權(quán)力；同時政府在遵守各種法律規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，避免權(quán)力的濫用，以保證這些財富的安全與完整，提高資源的利用效率，并向社會公眾公開相關(guān)信息。我國社會保障基金的運營采取的主要是代理管理的形式，社會保障部門并不是基金的所有者，而是委托經(jīng)營者，這就表明在社會保障基金的運營上存在著公共受托經(jīng)濟責(zé)任。同時我國社會保障基金審計主要依賴于政府行政機構(gòu)，審計機關(guān)相當(dāng)于是委托審計機構(gòu)，其本質(zhì)也是一種公共受托關(guān)系。因此，公共受托關(guān)系體現(xiàn)在社會保障基金的各個方面，這也體現(xiàn)了審計的重大意義，無論是運營部門還是審計部門對社會保障基金都具有公共受托責(zé)任。

二、我國社會保障基金審計存在的問題

（一）缺乏審計法律基礎(chǔ)。就目前的情況來看，我國還沒有完整的社會保障方面的法律出現(xiàn)。由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，導(dǎo)致我國負(fù)責(zé)各個不同單位性質(zhì)社會保障審計工作的政府部門，站在各自的立場，自行制定了相關(guān)政策，自成一派，這就使得社會保障體系變得混亂，使其權(quán)威性和強制性得不到保證。由于沒有強有力的法律，對社會保障機構(gòu)的職責(zé)沒有構(gòu)成約束，越來越多的基金運營者利用法律的空隙，非法套取社保基金，而審計部門也由于沒有法律作為依據(jù)，審計監(jiān)管形同虛設(shè)。

（二）基金擠占挪用現(xiàn)象突出，監(jiān)督不到位。從審計署對企業(yè)進行的關(guān)于為職工繳納社會保險的財務(wù)專項調(diào)查結(jié)果中可以看出，企業(yè)財務(wù)中存在占用社會保障基金挪為他用的現(xiàn)象。

（三）監(jiān)管機構(gòu)缺乏真正獨立性。我國設(shè)立了社會保障基金政府審計部門，把勞動保障部門以及社保基金管理機構(gòu)作為審計對象，目前負(fù)責(zé)基金監(jiān)管的基金監(jiān)管機構(gòu)是被審計對象勞動保障部門的下級機構(gòu)。這就形成了勞動保障部門同時擁有運營和審計的權(quán)力，將我國社會保障基金監(jiān)管與投資運營混為一體，社保部門是基金管理者，也是基金監(jiān)督者。因此，監(jiān)管與運營重合，導(dǎo)致了權(quán)責(zé)部分、監(jiān)管不明現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三、我國社會保障基金審計存在不足的原因

（一）監(jiān)管法制不健全。我國還沒有真正意義上的社會保障法律，也就沒有社會保障基金審計的相關(guān)法律文件，只有大部分以“通知”、“暫行規(guī)定”、“條例”等形式存在的行政規(guī)章由國務(wù)院各部委制定，導(dǎo)致社會保障基金審計體系缺乏有力的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，各類法規(guī)條例相對分散，缺乏聯(lián)系。社會保障基金審計沒有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，社會保障部門的責(zé)任與義務(wù)沒有得到有效的約束。此外，審計部門沒有一致的審計規(guī)范，社會保障基金的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基本指標(biāo)取值標(biāo)準(zhǔn)不同步，使審計難度加大。

（二）監(jiān)管方式單一，信息披露制度薄弱。我國審計監(jiān)管的現(xiàn)狀是以行政部門審計為主要審計手段，而國家審計機關(guān)所涉及的審計對象頗多，內(nèi)容繁瑣，難以對社會保障基金做到及時有效地監(jiān)督。現(xiàn)行的監(jiān)管模式主要是事后監(jiān)督，對造成的損失無法彌補。缺乏預(yù)警監(jiān)督、單 一的監(jiān)督方式和監(jiān)督手段導(dǎo)致了社保基金審計的效率 不高。社會保障基金監(jiān)管不夠透明，監(jiān)管部門實行封閉 運作，參保者沒有被告知自己的錢是如何被管理，社會 監(jiān)督存在嚴(yán)重缺位。

（三）未形成有效的監(jiān)管體系。我國現(xiàn)有的社會保障基金監(jiān)管體系主要存在兩大問題：一是審計部門責(zé)任分配不合理，社會保障基金審計實行分散監(jiān)管，由多個政府部門共同承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，這就必然導(dǎo)致監(jiān)管主體間難以協(xié)調(diào)，責(zé)任不明確。二是審計人員數(shù)量不足，人員素質(zhì)不高。審計人員嚴(yán)重不足，社會保障基金中存在的問題很容易被忽略。目前審計部門的的成員以老一輩人員為主，在審計分析和對現(xiàn)代審計技術(shù)的運用上都無法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。

四、社會保障基金審計的國際比較與啟示

（一）審計依據(jù)。社會保障基金需要法律來規(guī)范，而審計依據(jù)的完整是社會保障基金審計的基礎(chǔ)。縱觀國外社會保障基金的發(fā)展，國外很多國家都有完整的社會保障法律體系為社保基金審計提供了依據(jù)。以德國為例，1881年社會保障制度開始形成，到1976年進行了社會保障制度改革，在1985年之后以社會保險、社會補貼、社會救濟為主體的社會保障制度得以形成。相比之下，我國尚未頒布任何法律來作為社會保障基金審計的依據(jù)，立法滯后，造成社會保障基金審計缺乏法律依據(jù)。

（二）審計模式。從審計主體和審計模式方面來看，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的審計模式是以政府審計為主，同時輔助以社會審計和內(nèi)部審計。通過德國對社會保障基金在審計權(quán)限、審計對象、審計內(nèi)容、審計結(jié)果的分析可以得出，我國首先都把與社會保障基金相關(guān)的各個管理部門作為審計對象；其次審計內(nèi)容都涉及面廣，信息量比較大，涵蓋了社會保障基金來源、支出、管理、運營的各個方面的審計；最后，德國的社保基金審計都包括了對財務(wù)信息的審計，以及對社會保障基金運營的效率和收益的審計。而我國的審計模式主要是政府行政審計，社會審計和內(nèi)部審計環(huán)節(jié)薄弱，這與國外的審計模式存在大的區(qū)別。

（三）審計方法。在審計方法方面，早年我國的社會保障基金審計方法比較單一，沒有先進科學(xué)的審計方法。而國外發(fā)達(dá)國家則擁有了相對先進的審計手段。在德國，社會保障基金的特有風(fēng)險被當(dāng)作出發(fā)點，通過對其進行分析和評價，圍繞基金風(fēng)險來設(shè)計審計計劃，建立了風(fēng)險導(dǎo)向型審計，將其貫穿于整個審計過程之中。2000年，又實現(xiàn)了計算機審計與風(fēng)險審計的結(jié)合。隨著科技的發(fā)展及國外先進審計理論和審計方法的影響，我國在21世紀(jì)以來，開始實行聯(lián)網(wǎng)審計和效益審計。效益審計將成為我國未來5年審計工作中的主要審計方法，建立社會保障預(yù)算體制，通過預(yù)算來控制支出。

五、完善我國社會保障基金審計的對策建議

（一）完善社會保障法制建設(shè)，堅持有法可依、依法審計。嚴(yán)格的法律規(guī)范是我國社保基金審計工作有效進行的保證。不僅需要以基本法的形式頒布《社會保障法》，還要出臺配套的更為詳細(xì)的法律文件，將社會保障的征收與使用范圍、繳納額與發(fā)放額的計算、基金的投資管理、社保基金管理部門的權(quán)利義務(wù)與懲處機制等以法律條文的形式加以規(guī)定，以此來建立完整的社會保障法律體系，為基金審計工作提供法律依據(jù)，實現(xiàn)有法可依。社會保障部要加強審計監(jiān)督制度建設(shè)，加大行政執(zhí)法力度，嚴(yán)格做到對違法行為進行懲處，杜絕一切徇私枉法、知法犯法行為，做到依法審計。

（二）健全社會保障基金審計監(jiān)管體系,充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能。1.完善社會保障基金審計監(jiān)管體系。國外通過以法律來作為社會保障基金安全運營的保障，以基本法的形式對社會保障基金審計提供依據(jù)；其次有依法設(shè)立的行政機構(gòu)對社會保障基金進行監(jiān)管；最后，規(guī)定重要的審計報告必須送交國家權(quán)力機關(guān)審查。我國應(yīng)該加強社會保障經(jīng)濟審計監(jiān)管體系的建設(shè)，完善審計監(jiān)管制度，提高審計質(zhì)量。進行審計體系改革，實現(xiàn)社會保障基金所有者、監(jiān)管者和經(jīng)營者色角色分離。我國需要把社會保障基金這“第二財政”納入財政預(yù)算的范圍，在目前地方政府掌管著社會保障基金的管理和運營權(quán)的情況下，要加強中央對社會保障基金的宏觀調(diào)控，實行政府財政預(yù)算，這將強化政府財政職能的發(fā)揮，實現(xiàn)收入分配效應(yīng)和資源配置效應(yīng)。此外完善社會保障基金審計體系還要加強對其使用的相關(guān)信息公示，實現(xiàn)運營公示，提高社會保障基金管理的透明度。社會保障部門要及時公布最新的社保基金收繳比例、收繳金額，使社會保障基金運營置于公眾的監(jiān)督之下。2.強化社會保障基金內(nèi)部審計。審計活動嚴(yán)格遵照審計法律文件的相關(guān)規(guī)定進行，任何審計項目的規(guī)范性、權(quán)威性、準(zhǔn)確性、強制性都能有法律作為保障。突出審計工作的重點。深化審計工作分析，避免審計只停留于社會保障基金矛盾的表面，而無法發(fā)現(xiàn)問題的本質(zhì)所在。約束審計權(quán)力，明確各部門的職責(zé)。將審計職權(quán)進行細(xì)分，防止審計權(quán)限過分集中現(xiàn)象，嚴(yán)懲權(quán)利濫用和越權(quán)行為。3.推進社會保障基金社會審計。目前我國社會保障基金審計主要依靠政府行政審計，而社保基金審計部門與被審計對象基金管理機構(gòu)都是由勞動保障部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這樣的隸屬關(guān)系對政府審計的獨立性在很大程度上帶來了負(fù)面效應(yīng)。必須將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合來確保審計效率。社會審計人員獨立于社會保障基金管理部門和審計部門而存在，在審計工作過程中其公正公平性可以得到保證。因此，就我國國情而言，應(yīng)該采取以政府審計監(jiān)督為主 導(dǎo)，其他多種監(jiān)督方式并存的監(jiān)管體系。

（三）重視審計人員綜合素質(zhì)的提升,確保審計質(zhì)量。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，社會保障基金必將與國際接軌，社會保障政策也隨之改變，傳統(tǒng)的合法性審計所固有的審計模式與審計思路不再適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。這就需要加強對基層審計人員的培訓(xùn)，不僅包括審計方法、法規(guī)制度方面的培訓(xùn)，還應(yīng)從提高審計人員對社會保障基金問題的認(rèn)知分析能力和創(chuàng)新性思維，擺脫固有的審計思維模式。只有這樣，審計工作才能為社會保障基金的高效有序運營建立堅實的基礎(chǔ)，才能真正實現(xiàn)依法審計，審計為民。

（四）加強社保基金的投資運作和風(fēng)險控制。根據(jù)社會保障基金《暫行辦法》的規(guī)定，在基金的投資運作中既要實現(xiàn)基金資產(chǎn)增值，同時須重視基金的安全性、流動性。加強我國社會保障基金的風(fēng)險控制也是審計工作的一部分，實現(xiàn)有效的分散投資風(fēng)險必須拓寬投資渠道，按市場原則實行投資的多元化。市場經(jīng)濟體制下，涌現(xiàn)了大量的基金管理機構(gòu)，為多元化投資模式的發(fā)展帶來了便利。

（五）尋找新的審計手段，全面實現(xiàn)計算機審計。由于我國計算機審計起步較晚，我國計算機審計的運用比較局限。基金審計需要進行全面審查，將審計監(jiān)察工作滲透到社保基金的各個管理環(huán)節(jié)，這樣大量的工作需要計算機協(xié)助完成，許多工作底稿的處理和數(shù)據(jù)的分析可以由計算機自動化生成，從而提高審計效率。所以，要加強審計人員計算機審計知識的培訓(xùn)，推進計算機審計的普及，從審計角度來促進計算機軟件在社會保障審計方面的運用。

綜上所述，在社會保障方展方面，我國不管是在發(fā)展速度還是所取得的成就上都是舉世矚目的。然而，我國現(xiàn)行的不管是社會保障基金運營管理還是審計監(jiān)督方面都存在漏洞，需要引起高度重視。因而加強社會保障基金審計的法制建設(shè)、規(guī)范審計程序、完善審計監(jiān)管體系對于促進社會保障基金審計的發(fā)展和維護我國社會經(jīng)濟穩(wěn)定顯得尤為重要。

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（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）