檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的發(fā)展及適用

摘要：人民檢察院是否有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，是1991年《民事訴訟法》施行以來(lái)理論界和實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題的研討和爭(zhēng)論直到2012年《民事訴訟法》的修改才最終塵埃落定。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；民事執(zhí)行活動(dòng)；法律監(jiān)督；適用

中圖分類號(hào)：D925.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2015）20-0153-02

作者簡(jiǎn)介：趙春華，女，天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院民事行政檢察科干警。

一、民事執(zhí)行監(jiān)督制度的確立過(guò)程

人民檢察院是否有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，是1991年《民事訴訟法》施行以來(lái)理論界和實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題的研討和爭(zhēng)論直到2012年《民事訴訟法》的修改才最終塵埃落定。2012年修改后《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，并進(jìn)而在第235條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。”上述規(guī)定在立法上宣告了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的正式確立，開(kāi)啟了人民檢察院民事執(zhí)行監(jiān)督工作的新篇章。回顧民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度在我國(guó)的確住過(guò)程，主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

（一）探索開(kāi)展階段（1991年至2011年2月）

1991年《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”。該法實(shí)施后，檢法兩院由于對(duì)審判活動(dòng)是否包括執(zhí)行活動(dòng)存在不同認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致實(shí)踐中的分歧。在立法不夠完善的情況下，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律的原則性規(guī)定，探索開(kāi)展執(zhí)行監(jiān)督工作，辦理了一批執(zhí)行監(jiān)督案件。一些檢察機(jī)關(guān)還積極爭(zhēng)取地方黨委和人大的支持，通過(guò)人大決議或者檢法兩院聯(lián)合會(huì)簽文件等形式對(duì)執(zhí)行監(jiān)督工作進(jìn)行規(guī)范。

在這一階段，最高人民檢察院多次印發(fā)文件對(duì)執(zhí)行監(jiān)督工作作出規(guī)定。2001年10月，最高人民檢察院在《關(guān)于加強(qiáng)民事行政檢察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中提出：“對(duì)人民法院……在執(zhí)行程序中作出的裁定，存在問(wèn)題且確有必要時(shí)，可根據(jù)人民檢察院組織法和民事訴訟法、行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，提出檢察建議，由人民法院依法處理。”2005年8月，最高人民檢察院在《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》中，提出“探索人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的方式”。2008年5月，最高人民檢察院《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)貫徹民事訴訟法座談會(huì)紀(jì)要》提出“各級(jí)人民檢察院要積極探索對(duì)民事裁判執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，對(duì)當(dāng)事人提出申訴的違法執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定和執(zhí)行行為等案件，應(yīng)當(dāng)受案審查，采取糾正違法通知、檢察建議等方式進(jìn)行監(jiān)督。”

2005年以來(lái)，中央對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展執(zhí)行監(jiān)督工作也提出了明確要求。2005年，中央政法委在《關(guān)于切實(shí)解決人民法院執(zhí)行難問(wèn)題的通知》中要求，“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要加大對(duì)人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督力度”。2007年，中央政法委《關(guān)于完善執(zhí)行工作機(jī)制、加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)行工作的意見(jiàn)》中提出，“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要依法及時(shí)查處執(zhí)行工作中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件，實(shí)現(xiàn)對(duì)人民法院執(zhí)行工作的有效監(jiān)督”。2008年，中央政法委在《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中要求“明確對(duì)民事執(zhí)行工作實(shí)施法律監(jiān)督的范圍和程序”，在新一輪司法改革中，最高人民檢察院被確定為該項(xiàng)改革內(nèi)容的主辦單位。為了貫徹落實(shí)司法改革任務(wù)，2010年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》，對(duì)司法工作人員（包括執(zhí)行人員）在訴訟活動(dòng)（包括民事執(zhí)行活動(dòng)）中的瀆職行為實(shí)行法律監(jiān)督作出了具體規(guī)定。為了更好地推進(jìn)執(zhí)行檢察工作的開(kāi)展，最高人民檢察院于2010年11月在民事行政檢察廳設(shè)立了執(zhí)行檢察處，負(fù)責(zé)辦理最高人民檢察院受理的民事、行政執(zhí)行監(jiān)督案件，調(diào)查研究執(zhí)行監(jiān)督工作中的疑難問(wèn)題以及指導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院開(kāi)展執(zhí)行監(jiān)督工作。

（二）試點(diǎn)階段（2011年3月至2012年12月）

2011年3月，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在部分地方開(kāi)展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，在山西等12個(gè)省份開(kāi)展民事執(zhí)行法律監(jiān)督的試點(diǎn)工作。“兩高”會(huì)簽文件標(biāo)志著執(zhí)行檢察工作進(jìn)入了實(shí)質(zhì)發(fā)展階段。2011年5月，最高人民檢察院和最高人民法院聯(lián)合召開(kāi)了貫徹落實(shí)“兩高”會(huì)簽文件精神座談會(huì)，進(jìn)一步推動(dòng)了執(zhí)行檢察工作的開(kāi)展。為了落實(shí)司法改革要求，推進(jìn)執(zhí)行檢察工作，最高人民檢察院在山東省青島市召開(kāi)了“全國(guó)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行檢察工作座談會(huì)”，會(huì)議總結(jié)了“兩高”會(huì)簽文件的貫徹執(zhí)行情況，交流了執(zhí)行檢察工作中的經(jīng)驗(yàn)，研究并提出了進(jìn)一步開(kāi)展執(zhí)行檢察工作的思路和方法。試點(diǎn)期間，各試點(diǎn)檢察院依照“兩高”會(huì)簽文件規(guī)定，積極穩(wěn)妥開(kāi)展民事執(zhí)行監(jiān)督工作，辦理了一批具有良好法律效果和社會(huì)效果的執(zhí)行監(jiān)督案件，為民事訴訟法的修改積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（三）依法全面開(kāi)展階段（2013年1月至今）

2012年8月31日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》，在立法上明確規(guī)定了執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)容，修改后《民事訴訟法》自2013年1月1日起施行。這標(biāo)志著從2013年1月1日起，民事執(zhí)行監(jiān)督試點(diǎn)工作已經(jīng)結(jié)束，民事執(zhí)行監(jiān)督工作在全國(guó)范圍內(nèi)正式開(kāi)展。

二、民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍和對(duì)象

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，主要是指人民檢察院依據(jù)法律規(guī)定對(duì)人民法院民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行的法律監(jiān)督。①檢察監(jiān)督是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，檢察監(jiān)督的基本性質(zhì)決定了人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍是人民法院行使執(zhí)行權(quán)的民事執(zhí)行活動(dòng)。具體而言，人民法院行使民事執(zhí)行權(quán)主要包括作出執(zhí)行法律文書(shū)和采取執(zhí)行措施兩類。如果人民法院作出的執(zhí)行法律文書(shū)存在錯(cuò)誤或者執(zhí)行行為違反法律規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。

（一）執(zhí)行法律文書(shū)錯(cuò)誤包括：人民法院作出的查封、扣押、凍結(jié)、劃撥、變價(jià)財(cái)產(chǎn)等裁定存在錯(cuò)誤，人民法院作出的強(qiáng)制措施決定不符合法定條件，以及執(zhí)行裁定、決定具有其他違法情形等。

（二）人民法院執(zhí)行行為違反法律規(guī)定在實(shí)踐中包括積極的作為錯(cuò)誤和怠于履行執(zhí)行職責(zé)兩種情形。

1.積極的作為錯(cuò)誤主要包括：（1）對(duì)執(zhí)行依據(jù)虛假、不存在、未生效或者已被撤銷的案件受理執(zhí)行的；（2）調(diào)查、搜查明顯違反法律規(guī)定的；（3）不按照?qǐng)?zhí)行裁定的內(nèi)容采取執(zhí)行措施，超標(biāo)的執(zhí)行、執(zhí)行案外人財(cái)產(chǎn)或者對(duì)依法不得執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)采取執(zhí)行措施等不按照?qǐng)?zhí)行裁定的內(nèi)容采取執(zhí)行措施的；（4）被執(zhí)行人提出足以保障執(zhí)行的款物后仍然執(zhí)行原查封、扣押財(cái)產(chǎn)的；（5）評(píng)估、拍賣程序中有違反規(guī)定的行為的；（6）違反規(guī)定變賣執(zhí)行物的；（7）違反規(guī)定保管、使用被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)或者元正當(dāng)理由不及時(shí)將被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)交付給申請(qǐng)執(zhí)行人的；（8）強(qiáng)迫、欺騙執(zhí)行當(dāng)事人和解的；（9）拒絕符合條件的申請(qǐng)人或者同意不符合條件的申請(qǐng)人參與被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)分配的；（10）違法解除已經(jīng)采取的執(zhí)行措施的等情形。

2.怠于履行執(zhí)行職責(zé)情形主要包括：（1）不受理執(zhí)行申請(qǐng)又不依法作出不予受理裁定的；（2）對(duì)已經(jīng)受理的執(zhí)行案件不依法及時(shí)作出執(zhí)行裁定的；（3）不按照規(guī)定采取執(zhí)行措施導(dǎo)致被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)遭受損失或者導(dǎo)致執(zhí)行目的不能實(shí)現(xiàn)的；（4）違法不受理執(zhí)行復(fù)議、異議或者受理后逾期未作出裁定、決定的；（5）暫緩執(zhí)行、中止執(zhí)行的原因消失后，不按規(guī)定恢復(fù)執(zhí)行的；（6）依法應(yīng)當(dāng)改變或者解除執(zhí)行措施而不改變、解除的；（7）其他怠于履行執(zhí)行職責(zé)的行為。

三、實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題

（一）執(zhí)行程序中當(dāng)事人的行為以及其他有關(guān)單位和個(gè)人妨害執(zhí)行活動(dòng)的行為，在性質(zhì)上不屬于人民法院行使執(zhí)行權(quán)的范疇，因此，人民檢察院不宜對(duì)上述人員和行為直接進(jìn)行監(jiān)督。人民檢察院發(fā)現(xiàn)執(zhí)行案件當(dāng)事人或者其他有關(guān)單位和個(gè)人在執(zhí)行程序中存在違法行為，而人民法院怠于對(duì)其依法處理的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)督促人民法院依照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定對(duì)該違法行為予以制裁。

（二）民事執(zhí)行監(jiān)督的對(duì)象是人民法院在執(zhí)行活動(dòng)中違反法律規(guī)定的情形，不宜對(duì)人民法院執(zhí)行行為的合理性實(shí)行監(jiān)督。

（三）在監(jiān)督過(guò)程中處理好檢法兩家關(guān)系。執(zhí)行監(jiān)督檢察建議一般應(yīng)在檢法兩部門溝通并形成公示的基礎(chǔ)上發(fā)出。②

[注釋]

①彭德文，楊紅.論民事執(zhí)行監(jiān)督的制度構(gòu)建和完善——以基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督為視角[J].中國(guó)檢察官，2013（6）.

②盧志堅(jiān)，葛東升，劉艷，陳霞.堅(jiān)持審慎原則規(guī)范民事執(zhí)行監(jiān)督[N].檢察日?qǐng)?bào)，2014-7-7.