土地承包經營權確權登記的現狀分析與法律建議

任慧琳

摘要： 土地承包經營權確權登記工作的開展有利于保護農民土地權益、有效管理農村土地、促進農村經濟發展、減少農村土地糾紛，而現行相關法律法規的不完善、相關部門操作混亂、農民土地的種種矛盾影響和制約著農地確權登記工作的開展。通過對國外土地登記制度的比較分析可知，土地登記法律的完善、公信力的確立、賠償制度的建立、土地登記資料的公開為我國提供了有益的啟示和借鑒。加快和完善我國農地確權登記工作要完善立法，統一機制，強化培訓，籌措資金，解決糾紛。

關鍵詞： 土地權益；土地承包經營權；確權登記；現狀；法律建議

中圖分類號：F321 1 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2015）08-0434-03

在十八屆三中全會的改革方案中，土地改革是其中的重要內容，土地是萬物之本，是最重要、最基礎的不動產。土地承包經營權確權登記是有效管理農村土地和開展適度規模經營的基礎，2013年中央一號文件要求全面開展農村土地確權登記頒證工作，健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、甚至不清等問題。通過對土地承包經營權的確權，有利于保障農民的經濟來源，明確農民土地權益；有利于政府有效管理土地，建設現代農業；有利于減少農村土地糾紛，推進新型城鎮化的進程。

1 土地承包經營權確權登記的現狀及其意義

1 1 土地承包經營權確權登記的現狀

自開展土地確權登記工作以來，多個省、縣、鄉鎮的試點工作順利進行，上海、浙江、江蘇、安徽、四川等地在二輪承包的基礎上，在個別區、縣展開土地承包經營權確權工作。通過試點工作，基本上做到了明確土地產權、保護農民土地權益、化解農村土地糾紛、維護社會穩定，起到了良好的效果。但是，實際農村土地承包經營狀況復雜，在土地承包經營確權登記的管理工作中還存在著一些證地不相符、檔案數據不一致、土地管理不到位等問題，這些問題是亟須解決的。同時，土地承包經營權確權工作不應該只局限于試點地區，應該在全國范圍內推廣，并深化推進土地改革，造福全國人民。

1 2 土地承包經營權確權登記的意義

1 2 1 有利于保護農民土地權益 農村土地承包經營權確權工作的開展有利于維護農民的土地權益。長期以來，農民以土地為生，土地的效益與農民的生存息息相關，然而侵害農民土地權益的現象卻屢屢發生。通過對土地承包經營權的確權登記，長期有效地保護農民土地權利，加強農民土地權利的穩定性，鞏固農民對所有土地承包經營權利的法律效力，利于農民對土地投資，也方便土地流轉等問題的解決。

1 2 2 有利于有效管理農村土地 開展土地承包經營權確權工作有利于加強政府等相關部門對土地的管理。相關部門通過對土地的確權，掌握農民承包經營土地及農戶的詳細信息，建立材料管理檔案，促進土地管理的信息化，可以更加合理有效地管理土地，從而有利于政府制定實施支農惠農的土地政策，推動農村土地經濟的發展，并有利于更加有效地利用土地資源，促進農村土地市場和諧穩定發展。

1 2 3 有利于促進農村經濟發展 進行土地承包經營權確權工作，有利于促進農村規模經濟建設，發展現代農業。確權工作的開展，使得農民土地承包經營合理化、合法化、有序化，減少和解決了土地糾紛，使農民安心、放心地種植土地，增加土地投資，積極響應政府建設現代農業政策的號召。土地確權工作是土地流轉的基礎，是建設土地市場、創新新農業經營體制的保障。促進農村經濟的發展，必須做好土地確權工作。

1 2 4 有利于減少農村土地糾紛 對土地承包經營權的確權有利于解決農村土地糾紛。農村土地糾紛長期存在，可以通過對土地承包經營權的確權，清晰明確地劃分土地的范圍，使農民明確自己的土地界限，了解自己的土地權利，樹立土地保護法律意識，從而有利于政府妥善化解土地承包經營糾紛并減少農民之間產生的土地糾紛。

2 土地承包經營權確權登記的問題分析

2 1 相關法律法規的不完善增加了確權登記的難度

目前的《農村土地承包法》《物權法》對土地登記都做了明確的規定，但就農村土地登記的實際情況來看，我國在土地登記方面是存在法律缺陷的，主要有以下3個問題。

2 1 1 法律法規之間的相互沖突 《農村土地承包法》規定，承包方和發包方通過制定土地承包合同獲得土地的承包經營權，這是對承包方獲得土地承包經營權的法律規定。而《物權法》將農村土地承包經營權規定為一種用益物權，進行土地登記后，由行政機關頒發土地確權登記證書，產生公示、公信的效應。但是在農民取得土地承包合同、獲得土地承包權的過程中，并沒有看到物權所要求的公示內容，所以該土地確權登記只是一種行政管理登記而非物權登記 [1]。

2 1 2 現有土地權利沒有法律保障 從目前土地確權登記工作試點區的情況來看，存在著這樣一個問題：政策制定者的側重點是在土地確權登記后方便土地流轉，從而增加農民收入，發展現代化農業。而農民關心的則是如何通過土地確權保證現有土地制度賦予農民的土地權利在現實中得到落實 [2]，恰恰在如何保障這些法律賦予的權利方面，現有法律存在缺陷。由于兩者關心的側重點不同，在理解上不能達成一致，確權登記工作難免受到影響。

2 1 3 土地承包權屬問題成為最大問題 開展土地確權登記工作以來，工作人員遇到的最大、最頭疼的問題就是土地權屬問題，即因土地承包地塊面積不準、四至不清等問題所引起的土地所有權或者使用權的歸屬問題。雖然目前已有《土地權屬爭議調查處理辦法》來處理土地權屬不清的問題，可是在實際工作中土地權屬問題涉及多方法律關系，問題復雜難解，而法律規定卻不能面面俱到。

2 2 相關部門操作混亂制約了確權工作的開展endprint

我國農村人口眾多，在全國開展農村土地確權工作是一項艱巨的任務；同時，地理環境的不統一又給確權工作增加了難度。部分地區土地情況復雜多變、工作量大，制約了土地登記工作的開展。在工作過程中承包政策操作不規范，特別是承包經營權證管理發放不規范、地籍管理不科學、政策落實不到位、政出多門，導致工作結果不盡如人意，反而增加了農民負擔，引起了更多的土地糾紛與農民不滿，使得土地承包經營確權工作沒有普遍展開 [3]。同時，土地確權工作是一項浩大工程，需要大量資金的支持，然而實踐中資金的缺乏調動不起鄉鎮干部及工作人員的積極性，使得土地確權工作實施困難。

2 3 農民土地的種種矛盾阻礙了確權登記的進行

農民土地權益糾紛的存在，使得土地確權工作困難重重。農村土地權屬問題復雜，許多情況下土地流動性大、界限模糊，土地矛盾層層疊加。如農民之間隨意的土地流轉、自行開墾土地、擅自調整土地界限等情況造成了較多土地糾紛。此外，隨著國家農業政策的調整、農產品價格的提高、土地使用價值的提高，農民紛紛返鄉爭搶種植土地也引發了許多糾紛。以上這些糾紛產生的原因復雜，存在的時間較長，涉及的農戶關系較多，具有明顯的群體化，這些糾紛能否得當處理，直接影響土地承包關系的穩定以及后期農村土地市場的建立。

3 國外土地登記制度的比較與借鑒

3 1 國外土地登記制度的比較考察

3 1 1 德國 德國的土地權利登記采取土地強制登記模式，實行實質性審查，土地登記具有公信力，一切土地權利的取得、變更必須登記，只有經過土地登記機關登記后才發生法律效力。登記機關對登記的申請進行實質審查，即除對申請登記的程序、手續是否完備進行審查外，還要對發生權利的變更原因進行核查認定后才可登記，一經登記便有權利 [4]。土地登記具有公信力，具有法律效力，即使登記本身有瑕疵，但是對于善意取得土地權利的第3人仍具有法律效力，善意第3人不負返還義務。在土地登記的整個過程中，登記機關對土地交易安全起著十分重要的作用。

3 1 2 法國 法國土地登記采取契約生效模式，實行形式審查，土地登記不具有公信力。法國實施的土地契約登記制度是指對于土地的權利，由當事人取得一致意見，雙方訂立契約即可生效。政府登記機關根據契約訂立的內容，進行形式審查并不對契約內容等做實質審查，即可辦理登記，經登記后，土地權利可對抗第3人 [5]。對于土地利益相關者在主張其權利時，按照實體法律決定該土地權利的歸屬。登記的土地在法律上不具有公信力，只是一種公開登記，方便土地利益關系者查閱和了解。

3 1 3 澳大利亞 澳大利亞的土地登記采取非強迫模式，實行實質審查，土地登記具有公信力并頒發土地憑證。澳大利亞實施的是托倫斯登記制度，屬于不動產登記制度。當事人自行決定土地的初始登記，政府不強制要求，但經政府登記機關登記后，該土地權利的變更必須經過登記機關的登記，即國家不要求一切土地強制性登記，但一經登記，土地權益的變動必須登記才可發生效力。登記機關依據相關法律對土地登記申請材料進行實質審查，確認登記后向土地申請人頒發土地權利憑證；同時登記具有絕對公信力，一經登記的土地將受法律的保護，登記機關對土地錯記、漏記及虛假登記的，負有損害賠償責任 [6]。

3 2 國外土地登記制度的經驗啟示

通過對以上3個國家的土地登記制度的對比分析，為我國土地登記工作的完善提供了可借鑒之處。

3 2 1 土地法律法規的完善 國外在土地登記方面的法律法規相當完善。德國有1897年的《土地登記條例》、1935年的《土地登記條例施行法》《土地登記設施法及施行法》、1936年的《土地登記官職責條例》等法律法規。澳大利亞各州都有一套健全的土地登記法律和規定，這些法律和規定是托倫斯土地登記系統的主要法律依據，如在新南威爾士州，土地登記主要依據《不動產法》《多層產權法》。

3 2 2 土地登記公信力的確立 土地登記具備公信力，才能保證土地確權登記工作在全國全面開展起來。土地經過登記后即受到法律的保護，所產生的公信力使權益人相信其土地權利存在著權威性。經過土地登記后，能夠保護土地交易，增加社會公眾信任度，是完善我國土地登記體系的重要一步。

3 2 3 土地登記賠償制度的建立 國外主張土地登記賠償制度，土地登記工作是政府的一種行政工作，因工作人員工作的失誤等原因造成土地登記檔案錯誤、缺失、失真并損害土地權益人利益的，應當進行損害賠償，從而大大減少由土地登記帶來的損失。

3 2 4 土地登記資料的公開 登記機關的土地登記信息在機構內部分支和機構外部進行數據共享。其他需要土地登記信息的機關與土地登記機關建立資料鏈接，以簡化信息來源、方便工作、互相監督。使得土地登記信息公開、透明，從而推動土地登記管理信息化、社會化，方便土地利益相關人通過網絡對土地登記資料進行查詢。

4 土地承包經營權確權登記的法律建議

4 1 完善立法，加快確權登記進度

加強土地立法的完善，是開展土地確權登記工作的重要前提。在目前的情況下，應由農業部頒布《土地承包經營權確權登記實施細則》的部門規章，填補現有法律法規的缺陷，保證土地確權登記工作的順利開展，從而加快進度。新的法律文件應該包括以下幾個方面。

4 1 1 采取統一登記生效方式 土地承包經營權的登記應與一般不動產登記制度一致，保證土地承包經營權的物權效力一致。土地是以什么樣的方式承包以及在承包的過程中權利的變更、轉讓等都應采用統一的登記生效方式 [7]。一經登記，農民的土地權益受到法律的保護，土地確權登記證書是土地承包、轉讓的唯一憑證。土地憑證不再是土地權利存在的一種證明，而是農民土地權益保障的依據，具有法律效力。

4 1 2 保障農民現有土地權利 現有的土地法律法規賦予農民的土地權利并沒有得到實際的保障，許多弱勢農民、窮困農民的權利在遭到侵犯，因此僅有土地憑證是不夠的。一方面須要國家力量介入到基層農村中去，為農民土地承包權利的實現提供持續性的保障；另一方面，制定權利保障法律條例，將實現基層農民權利列入法律程序，實現農民權利的獲得和實現均在法律的保護之下。endprint

4 1 3 推進權屬處理方法法制化 目前農村權屬問題的解決對土地確權登記工作至關重要。在與基層農村土地管理人員的交流溝通過程中，面對復雜的權屬問題時，有這樣的一個解決辦法：在保持土地現狀的情況下，尊重農民的雙方意見，考慮土地效益的最大化，劃分土地臨時界限，實行臨時工作界限，這是目前針對土地權屬問題最行之有效的解決辦法。

4 2 統一機制，加強農村土地管理

統一的土地確權工作機制，是開展土地確權工作的基礎，應對全國城鄉土地、地籍實施統一的工作標準、規范的操作程序、科學的管理，設立專門負責土地確權工作的機關。目前，國土資源部已成立了不動產登記局，承擔指導監督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產登記工作。同時，在開展土地確權工作的過程中，須要國土、農業、法制等相關部門互相協作、各司其職、互相監督、井然有序地完成土地確權工作中相應的部分，確保土地確權工作有條不紊地開展。

4 3 強化培訓，規范執行人員工作

提高執行人員工作的專業化水平，是開展土地確權工作的保障。 在開展土地確權工作之前，應對相關工作人員進行農村土地確權頒證相關法律、法規、政策、業務操作的專業培訓。通過培訓提高工作人員的技能，準確理解和把握政策界限，掌握具體的操作規范。在工作開展的過程中，定期對工作人員進行政策性指導、組織培訓學習，緊密跟蹤土地進展，以便解決工作過程中出現的新問題。同時倡導工作人員在面對土地糾紛時，以人民的意愿為主，保障農民的合法權益。土地確權工作的完成依賴農民群眾，要加強與農民群眾的合作，建立民主協商機制，不積壓問題，確保確權頒證工作順利進行 [8]。

4 4 籌措資金，支持確權工作開展

財政資金的支持，是開展土地確權工作的后盾。全國開展土地確權工作是一個時間長久、工作量大、耗資較多的工程，全國各鄉各鎮土地確權工作的進行，都離不開國家政府的資金支持，資金的充足與否，直接影響著土地確權工作的質量和進度。建議在農村土地確權初始登記時，可由政府給予一定的資金支持來實現免費登記，從而早日實現在全國全面展開土地確權工作。政府要落實這項經費的保障，避免增加農民負擔，確保工作正常進行 [9]。對于農村經濟相對薄弱的鄉鎮，上級政府應給予更多的關心、更多的支持，或開展鎮鎮互助的形式進行合作，推動土地確權工作的進行，形成土地確權規模效應。

4 5 尊重民意，健全糾紛解決機制

土地糾紛的順利解決，是開展土地確權工作的必要前提。土地糾紛復雜多樣，必須具體問題具體分析。因土地承包經營發生糾紛的，有協調、調解、仲裁、訴訟4種解決方法。由于農民雙方都以自己的利益為主，各執己見，雙方的意思表示很難達成一致，雙方協商起到的作用甚微。應該加大農村土地糾紛的調解力度，發揮人民調解、行政調解、司法調解的合力作用，通過疏導、說服，促使當事人互諒互讓，從而解決土地糾紛。在調解無望的情況下，糾紛雙方當事人可以根據雙方協議向有關仲裁機構提交仲裁協議，由仲裁機構進行裁決。也可以通過向法院提起訴訟來保護自己的權益 [10]。同時，應該加大土地確權宣傳的力度，使廣大農民意識到土地確權工作是為了保障農民自己的利益。通過增強農民的土地確權意識，使土地確權工作得到廣大農民的認同和支持，從而愿意參與土地確權，使得土地矛盾迎刃而解，從而保證土地確權順利完成。

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