南水北調工程經濟學思考

葛政江　于歡

【摘要】南水北調工程實際上是水資源的空間再配置。在市場經濟條件下，無論涉及面多廣，均可簡化為供方和需方。只要供需雙方可以獲取邊際收益，便具有資源跨區域配置的市場流動勢能。然而，水資源與其它自然資源相比，有著自身的一些特點，需要通過對這些特點的認識，來分析跨流域調水的成本與收益，并考察資源配置的利益機制。

【關鍵詞】南水北調 經濟學 思考

【中圖分類號】F426.91 【文獻標識碼】A

由于自然地理條件、氣候等原因，我國在水資源分布上呈現出南澇北旱的狀態，華北與西北地區水資源較為緊張，為解決這一問題，我國制定了南水北調策略，即將長江流域的水資源抽調到華北和西北地區，緩解當地水資源匱乏的狀況。南水北調工程意義重大，它涉及到南北地區的經濟、社會、環境、資源等多方面。但從本質上來說，南水北調屬于水資源在空間上的再次分配，從經濟學角度來看，盡管這一工程涉及多方利益，但都可以簡化為供方和需方的關系，因此，可以從經濟視角來考察南水北調工程的必然性、科學性和合理性，對南水北調工程進行多維度的思考。

南水北調工程及其意義

早在1952年，毛澤東在視察黃河時，首次提出了北方從南方借水的構想。之后，我國逐步確立了南水北調工程項目，并進行論證、規劃和實施。南水北調工程可以說是自新中國成立以來覆蓋面最廣、投資額最大的一項戰略工程，不僅僅是為了配置水資源，而且還影響到區域的均衡發展，關系到整個中華民族的未來。南水北調工程分東線、中線、西線三條線路。其中東線工程可以為津、冀、魯以及蘇皖地區供水143.3億立方米，為當地的生產生活提供了水資源保障。中線工程是南水北調工程的重要組成部分，它主要是針對淮海平原的水資源短缺問題，而且關系到北京、河北、河南一帶的供水，尤其是中線一期工程能夠從丹江口水庫引水進京，水量達10.5億立方米，這提升了北京地區的供水保障率，2014年12月底，南水北調中線工程已實現通水，北京市民可以使用長江水。西線工程是要將長江水輸送至黃河，即將長江上游水源補充到黃河上游，西線工程有利于緩解西部的干旱和沙塵問題。目前西線工程還處于調研規劃階段，并未正式開工建設。

南水北調工程從構想提出到如今落實已經走過了60多個年頭，它對中國社會的發展有著多重意義。首先，從社會發展角度看，南水北調工程直接解決了北方水資源不足的問題。該工程從整體上對我國的水資源進行了優化配置，提高了水資源的利用率。南水北調也減少了北方地區水資源短缺對城市發展的制約，促進了區域城市化發展。南水北調還保證了蘇北和魯西兩個商品糧基地的用水，鞏固了兩地農業產業發展。此外，南水北調還為京杭運河的部分航段提供了水源，保證其全年通航。其次，從經濟方面看，南水北調保障了北方經濟的發展，有利于北方地區積極調整產業結構，實現經濟轉型。南水北調工程建設還能夠擴大內需，創造更多就業崗位，提高地區GDP。最后，南水北調工程還具有生態意義，它改善了北方地區的飲水質量，有利于回補北方地區的地下水，保護當地的生態環境，保證生物的多樣性，緩解北方因缺水而造成的環境惡化狀況。

市場資源配置是南水北調工程的內在動力

水資源是社會生產和生活的必須要素，它的分配與流動受市場微觀經濟學原理的支配。從這一角度來說，南水北調工程所帶來的水資源跨流域配置與市場中的其他生產要素的就近供求規律并無本質區別，他們都是在市場規律作用下進行的資源優化配置，這也是南水北調工程開展的內在動力。

以南水北調工程的中線項目為例，華北地區具有迫切用水需求的。首先，這一地區的天然水資源較少，受地理氣候影響，我國黃河、淮河、海河地區降水量少且蒸發量高，這使得黃淮海平原水資源流失嚴重。以人均降水量為例，長江流域的人均降水量高達每人2396m3，而海河流域這一數字僅為186m3/人，淮河地區為425m3/人，黃河地區是604m3/人，由此可見華北平原的水資源天然可供量較少，需要進行補給。其次，華北地區的經濟活動需要大量用水。華北地區人口密集、耕地率高，這些都需要水資源支持，而且這一地區相較我國中部、西部地區，工業也十分發達，石油、鹽業、煤炭等產業開發密集，工業用水量巨大。此外，城市化程度高也帶來了較大的用水量。20世紀80年代，華北地區曾因干旱而導致北京、天津、滄州、鄭州等許多城市的工廠停產、居民生活用水短缺，這給地區的生產生活帶來極大影響。早在南水北調工程之前，為解決天津地區的用水困難，我國已經修建了引灤濟津工程，雖然在一定程度上緩解了天津地區的水資源匱乏問題，但依然不能實現這一地區水資源供需的平衡，到2000年，天津地區的年均缺水量仍然高達11.5億m3，南水北調工程建設十分必要。最后，從投入與產出比來看，南水北調的產出效益高于投入。相關數據表明，南水北調進入北京的成本為0.21元，水價為0.33元，而產生的效益為1.613元，同樣，供水進天津、河北、河南的成本分別為0.18、0.10和0.06元，水價分別為0.29、0.21和0.17元，在三地產生的效益為1.293、0.910和0.631元。效益高出投入，加之有供水需求，因此南水北調工程有其市場必然性。

從供水的漢江流域來看：一方面，這一地區擁有豐富的水資源，使之有水可調，能夠作為其他區域的水源區。據資料統計，1956年到1990年，漢江流域的年均降水量高達897.2毫米，作為南水北調工程引水處的丹江口水庫，它的年均天然水入庫量為408.5億立方米，而丹江口地區在20世紀90年代的年均用水量不足20億立方米。從長江中下游來看，在1956年到1985年，包括電力用水在內的用水量年均近200億立方米，由此可見，漢江流域有大量的閑置水資源可以調用。另一方面，南水北調工程能夠給漢江地區帶來更多的收益。在南水北調工程之前，漢江多余的水資源往往就是注入長江，當然在這一過程中，也可以為航行、電力提供水力資源，從而獲取一定收益。但在市場條件下，需求方如果以高于這些收益的價格而購買漢江地區的水資源，那么原本的天然使用者便會因此而獲得更多收益。而且在綜合考慮生態、就業等成本之后，漢江地區的水資源天然使用者很可能會壓縮自己的用水量以獲取更多收益。如丹江水在湖北地段產生的經濟收益為0.552元/m3，如果該地區出讓水資源使用權之后，同樣能夠獲得0.552元/m3的收益，加之還有就業等社會效益，那么當地的水資源天然使用者便很可能樂于出讓使用權，這是南水北調工程能夠形成的內在經濟動力。

南水北調工程雖然符合市場經濟規律，但水資源的特殊性質使它的資源配置僅靠經濟內在動力是無法完成的，需要國家進行宏觀調控。水資源的跨流域分配需要耗資巨大的公共設施建設支持，因此南水北調工程中的水資源以及各種水利設施建設，雖然具有商品的經濟屬性但同時又具備公共產品屬性。其一，從客觀來說，南水北調工程是受經濟學供需原理支配的，符合經濟規律，但水資源的空間分配工程量巨大，對于單個投資者或企業來說，建設這一工程所需的時間、金錢、人力、物力都超過單個供者所能承受的范圍，盡管存在市場潛力，巨大的消耗卻讓投資者望而卻步，只有國家財力才能完成這一項目。其二，南水北調工程中所涉及的諸多建設都屬于國家基礎設施建設，而且從地區均衡發展、生態環境等方面考慮，這一工程關系國家未來發展，需要政府進行宏觀調控和引導。

南水北調工程的成本與收益分析

經濟活動過程中不可避免的一個考量便是成本與收益的分析，南水北調工程的最終目的是希望通過水資源的合理配置而最大化效益，因此在水資源調配的過程中便需要客觀地分析其中的成本與收益問題。

成本分析。首先，南水北調工程最先考慮的便是空間位移的成本，即為了實現水資源的跨流域流動所需建設的調水設施及營運成本費用，這主要包括水源工程設施建設投資、輸水總干渠工程建設投入、支渠供水系統建設成本、運營成本和間接成本五個方面。截止到2014年7月，南水北調的東線、中線工程的成本總額達到2525億元，這比原本預估的1240億元翻了一倍之多，除了勞動力、物價、地價等成本大漲外，隨著征地、移民補償標準的提高，南水北調工程的成本也一再上漲。在供水渠道建設上，出于維修便利、提升渠道自凈能力的考慮，南水北調工程采取明渠輸水的方案，這也提高了工程造價。

其次，南水北調工程還需要計算機會成本。機會成本是指為了完成某一事項而需要犧牲的收益。以南水北調中線工程為例，為了保證南水北調運輸過程中的水質，漢中、安康、商洛三市出臺了各種水土保持策略，為此漢中地區退耕還林投入大量的財力建設環保設施，放棄了大量工業項目建設，這不僅加大了當地的財政負擔，還阻礙了這一區域的工業化進程。陜南地區本就經濟發展較為落后，為了保證南水北調工程的順利實施而做出了巨大犧牲，據相關測算，中線調水工程給漢中地區帶來了約280億元的機會成本損失。為此，中央財政需要對這一區域進行補償，這也增加了南水北調工程的成本。

最后，南水北調工程需核算該項目的選擇成本。選擇成本是指一種資源利用之后存在不可逆轉性，并為此失去了其他用途所產生的價值。在南水北調工程中，水資源的使用便具有不可逆性，如漢江中下游地區便不再有利用所有漢江水的權利，盡管目前這一選擇對漢江中下游的生產發展影響并不大，選擇成本不高，但隨著漢江地區人口的增長以及產業發展，這種選擇成本便會遞增。為此在南水北調工程建設中，需要考慮選擇成本，協調好地區發展的短期利益與長遠利益的關系。

收益分析。首先，從直接經濟收益來看，在南水北調工程中，水資源作為一種直接產品，它具有投入產出的收益，如通過提供生活用水、工業生產用水、農業灌溉等獲得收益。以中線工程為例，據測算，該工程建設后，生活供水方面的經濟收益在0.993元/m3左右，農業灌溉收益為0.58元/m3，此外用于水產、菜田和苗圃方面的收益大概為0.624元/m3。這些直接經濟收益每年高達86.10億元。

其次，從間接收益來看，南水北調工程將漢江水攔截抽調，這減少了漢江中下游發生洪水的可能性，既避免了洪水可能帶來的損失，也減少了中下游地區為防洪而進行的投入，這屬于南水北調工程的間接收益。

再次，南水北調工程還帶來了生態效益。華北地區因為長期缺水而抽取大量地下水使用，這破壞了當地的生態環境，尤其是影響了土壤微生物和動植物的生存。華北地區生活污水不斷增多，而缺少天然水稀釋凈化，這加重了當地的水污染。南水北調之后，可以減少華北地區地下水的使用，并使之獲得一定補給，大量的水資源輸入還能夠稀釋凈化華北地區的水污染，這些生態收益雖然難以用貨幣來計量，但不可小覷。

最后，南水北調工程還為地區發展帶來社會效益。通過南水北調，將我國的水資源進行優化配置，讓有限的資源發揮出最大效益。該工程的實施還創造了大量就業崗位，尤其是對供水區來說，有利于促進當地就業。南水北調無疑使得水資源缺乏地區獲得了充足的、更加潔凈的水源，這也有利于提升地區人民的飲水質量，改善群眾健康水平。這些社會收益同樣無法以貨幣來衡量。

長江水利委員會曾對南水北調中線工程的成本和收益進行估算，在成本方面，他們主要考慮空間位移成本，在收益上主要計算了直接和間接收益，按照這一標準，長江水利委員會估算南水北調中線工程的經濟收益率將達到21.6%，收益與費用之比為1.98，收益凈現值為182.76億元。從經濟學角度來看，項目的收益與費用比大于1，凈現值大于0，項目才具備投資可行性，由此可見，在經濟理論上南水北調工程是具有合理性的，具備投資價值。

南水北調工程的利益分配機制

從南水北調工程的成本與收益來看，盡管該工程的投入極大，但獲得的長期效益也十分可觀，總體來說是值得進行投資建設的。但如果具體從該項目的投入成本和經濟收益的分布來看，供水區獲得了絕大部分收益，而水源區則承擔了更多的成本，這種成本利益空間格局讓水源區對南水北調項目的開發缺乏積極性。但實際上，南水北調的大部分資金投入并不是水源區提供，水源區對這一項目積極性不高的根本原因在于利益分配。一般來說一個地區進行資源開發，必然要給本地區帶來諸多收益，如在就業上創造工作崗位，帶動就業。但從水源區來說，南水北調工程并沒有為當地創造大量長期的工作崗位。在直接收益方面，水源區也獲利較小，其他資源開發一般需要對原材料進行一定的加工處理，這能夠形成產品附加值收益，而水資源的開發卻只能原態利用，因此不會給水源區帶來直接的經濟收益。對一地區的資源進行開發還會促進當地的經濟環境建設，如大慶地區對石油的開發便促進了當地通訊、交通、城鎮建設，但對水源區來說，調水工程從長遠來看卻是削弱了當地航運、發電以及水產等行業的發展潛力。由此可見，南水北調工程隊水源區來說，能獲得的經濟收益有限，這導致水源區建設的積極性不高。從水源區的成本投入來看，它最為主要的成本便是選擇成本，未來這一區域的產業發展規劃必須考慮南水北調工程，只有在保證調水用水量和水質要求的情況下進行產業開發，這影響了水源區的未來發展。

在南水北調工程中，水源區與供水區存在利益分配的落差，這一工程的開展對于供水區來說是利大于弊，符合經濟效益原則，給當地帶來了經濟、社會等方面的積極意義，但對于水源區來說，南水北調工程盡管當下對當地產業發展并無太大影響，但卻制約了水源區的未來發展潛力。為此，要保證南水北調工程的順利開展，就需要制定一個合理科學的利益分配機制，保障水源區的利益，這樣南水北調工程才能夠獲得水源區的配合，調動當地建設的積極性，這也保證了南水北調工程整體宏觀收益的優化和持久。

目前，我國在南水北調工程中設立了庫區建設基金，基金主要來源是從調水中提取一定費用，費率標準為0.5～1.5分/m3，按此計算，南水北調工程中線每年的建設基金大約為1. 22億元，這實質上便是對水源區的利益補償。但這一補償遠遠不足于水源區的各種成本，而且這一基金由調水管理部門進行分配和掌握，水源區處于被動地位。從南水北調中線工程看，除去成本、稅金等，供水經營部門每年仍有9億元的利潤收益，這其中一部分可以看作是投資收益，另一部分則是水資源的租金。水資源本身無疑為國家所有，但它的自然使用者擁有使用權，因此，應該將水資源租金收益的一部分補償給水源區的自然使用者，維護當地的經濟利益。

南水北調工程中的利益分配關系到水源區與供水區、中央與地方的利益切割，如果不能夠建立合理的分配機制，這一工程很可能將犧牲水源區地區的利益，影響到它的未來發展，這不僅會影響當地人民的生活，也會對供水區人民的生活產生不利影響，阻礙整個南水北調工程的開展，最終影響我國整個國民經濟的發展。

（作者單位：燕山大學經濟管理學院，河北行政學院）

責編/韓露（實習）