社會治理現代化語境中的公眾參與決策問題研究

摘要：社會治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，其包括社會治理體系的現代化和社會治理能力的現代化等兩方面的內容。公共決策機制是社會治理體系的組成部分，在社會治理現代化的語境下，公眾廣泛參與公共決策，有助于培養其社會參與意識和能力，塑造公共精神，提高決策質量，實現社會善治的目標。當前，公眾參與公共決策面臨著文化、制度、技術和體制等多方面的障礙，成為影響治理效果的重要因素。為了消除這些障礙，應該營造參與型政治文化、強化能力培養和技術支持、加強制度建設和創新決策體制。

關鍵詞：社會治理現代化；公眾參與；公共決策；制度建設

中圖分類號：C912文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）12-0015-04

基金項目：廣州市2015年社科規劃課題“廣州新型城鎮化背景下農城社區協同治理模式研究”（15G47）階段性成果。

作者簡介：黃開騰（1981-），男，海南臨高人，廣東技術師范學院政法學院講師，貴州民族大學在讀博士生，研究方向：社會治理。一、社會治理現代化和公眾參與決策的提出

社會治理現代化是現代社會權力關系演變的結果，它既是治理理論與現代社會管理實踐相結合的產物，又以其作為深化發展的依據和動力。因此，我們要想理解社會治理現代化的內涵，就要先掌握治理理論的基本內涵和現代社會管理實踐，尤其是中國社會管理實踐的基本概況。

治理理論產生于20世紀80年代，1989 年世界銀行在討論非洲發展時首次使用了“治理危機”這個術語，并指出此詞語中的治理是指為了發展而在一個國家的經濟與社會資源的管理中運用權力的方式。[1]1995年，“全球治理委員會”在《我們的全球伙伴關系》研究報告中對“治理”做出了權威性的定義，即治理為“各種公共的、私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和”。[2]由此可見，治理作為一種新型的理念，它是對傳統管理思想的一種突破，其區別于傳統意義上的以政府為單一主體的管理，是相互依存狀態下的管理，它將公民社會部門看作是治理的主體，意味著政府組織和非政府組織之間要構建新型合作和互動的關系和機制，彼此分享公共權力，通過參與、溝通、共享等方式履行自身職責，共同管理公共事務，最終實現公共利益的最大化。

可以毫不夸張地說，治理理論的出現是管理思想發展史上的一次偉大創新，自從它產生之后，便體現出了極大地生命力，不斷被各國執政者用于指導管理實踐并相繼取得了成功。治理理論的成果也從側面詮釋了如此的道理：面對日益復雜的社會問題和瞬息萬變的各種環境，政府能力的有限性顯露無遺，政府與其它社會主體密切加強合作、采取集體行動是維護社會良好秩序和增進社會福祉的必然要求。順應時勢發展，中國共產黨和政府審時度勢，高瞻遠矚，轉變執政理念，不僅廣泛引入治理理念，而且對其進一步深化，提出了治理現代化的理念和目標，并把它上升至國家戰略的高度加以發展，使之成為繼農業現代化、工業現代化、國防現代化和科學技術現代化之后的第五個現代化。

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。”其中，國家治理體系現代化是指國家治理制度、體制機制的現代化，國家治理能力現代化是指制度執行、體制機制運行的現代化，這兩者共同構成國家治理現代化。國家治理現代化既是善治理論的一種升華，又為實現善治創造了條件和提供了保障。“善治”通俗地講就是“良好的治理”，它指的是“實現公共利益最大化的過程，其本質特征表現為政府和公民對公共生活的合作管理”。[3]20世紀90年代以來，隨著善治理論的發展和傳播，其影響力與日俱增，世界多數國家把達致善治視為共同追求的目標，為此，一些國家政府和國際組織紛紛結合國情和區情制定了善治的實現標準和評價指標體系作為自身努力的動力和方向。基于善治所體現出來的巨大價值，中國共產黨和政府亦把善治作為自身奮斗的目標并進行了持之以恒地努力，國家治理現代化戰略目標的提出就是為了更好實現善治而進行的執政理念的創新，這體現了治理現代化和善治之間的內在關聯性。同時，從治理主體的角度看，國家治理現代化意味著政黨、人大、政協、政府、公民、社會組織、企業等所有社會主體基于自身義務和責任形成合作機制共同、平等地參與國家治理，最終實現公共利益和人民群眾福祉的最大化，這相對于善治理論所涉及的政府和公民的合作管理而言，其內涵更為豐富，外延更為廣泛。社會治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。所謂的社會治理現代化是指要以與時俱進的全新的思維改革社會治理體系及其能力，確保治理主體的多元化、治理手段的科學性、治理方式的民主化、治理結果的合理化。其中，尤為關鍵的是治理主體多元化的問題。因為治理主體是治理手段、治理方式和治理結果的承載者，只有治理主體的現代化，才能保證治理手段、治理方式和治理結果等方面的現代化。

公共決策是政府為了實現公共利益、行使公共權力、履行公共職能，在管理公共事務中作出一系列決定的過程。公共決策作為政府行政管理活動的首要和核心環節，貫穿于行政管理的全過程，其正確與否關乎公共利益能否實現。然而，公共決策能否正確以及在多大程度上體現公共利益，作為社會治理體系組成部分的政府決策機制起著關鍵性的作用。政府決策機制是政府決策從確立目標到實現目標過程中必不可少的組織結構和制度的保證，是實現公共決策目標、保證公共決策質量的保障機制。[4]在傳統管理觀念的影響下，公共決策的內容、形式、程序和規則等均由政府單方面決定，然而，由于決策問題的復雜性和決策環境的多變性，使得傳統管理觀念影響下的決策方式弊端極為明顯，因此，在決策中引入治理理念，廣泛吸收政府以外的其它主體的參與，尤其是公眾的參與，既是客觀的決策實踐的必然，又是公眾民主參與意識日益提升、決策參與愿望日益強烈的主觀的需要。

二、我國社會公眾參與決策的現實障礙分析

當前，公眾參與決策已成為社會共識，其影響日益加深，但是，社會公眾參與決策仍存在諸多方面的障礙，嚴重影響其健康持續發展。

1公眾參與決策面臨文化性障礙。眾所周知，幾千年的中國封建社會形成了官本位的社會風氣，政府組織高高在上，以至高無上的權力維護著統治者的利益，公眾則處于被統治的地位，他們不可能有機會參與國家社會管理。新中國成立之后，我國建立了自上而下的中央集權的行政體制，政府本著為民服務的宗旨掌握了近乎所有的社會資源，并依靠自身權威和權力對其進行分配。在對社會資源的分配過程中，政府始終是主導者，無論是分配規則的制定還是分配結果的形成都由政府單方面決定，公眾則在國家利益至上理念的指導下絕對地服從。改革開放之后，政府職能轉變提上日程，過度集中的權力開始向社會下放，社會公眾進而擁有了分享社會權力、參與社會管理的空間和機會，但是長期形成的管理思維依然存在慣性，一些政府官員仍是高高在上的管理者而不是服務者，公眾仍是身份卑微的被管理者而不是政府服務的對象。總而言之，傳統的行政文化深深地影響著公眾和政府在公共決策參與中的角色及雙方的關系，一方面其抑制了公眾主體政治意識的生成，公眾形成了依賴于政府、接受政府管理的人格，不愿、不樂、不懂參與公共決策；另一方面其助長了政府的官僚作風，政府把為民做主當作為民作決策，在公共決策中不會、不愿、不屑吸收公眾參與。

2公眾參與決策面臨技術性障礙。公眾參與決策不僅與公眾的參與意識有關，而且與公眾的文化知識和能力等技術因素分不開，如果公眾文化知識缺乏、能力欠缺，那么他們就難以準確把握決策的內容、規則、程序、效果，必然會給決策參與帶來一定的困難。例如當前社會上出現的“凡PX項目必反”的現象，表面上體現了公眾維權意識的提高，但實質上反映了公眾參與知識和能力的欠缺，因為PX項目是否有危害抑或危害程度有多大，公眾對之知之甚少，他們強烈地反對更多是源于一種“寧信其有不信其無”的盲目的、從眾心理。由此可見，掌握相應的專業知識和方法是公眾參與決策的基礎和前提。同時，政府控制和封閉決策信息，公眾對決策信息少有知曉，這也成為公眾參與決策的技術性障礙。掌握一定的資料和信息是參與政府決策的前提，如果公眾不掌握一定量的信息，他們就無法了解政策議程、決策參與的內容和形式、決策參與的途徑和方法，那么，決策參與也無從談起。但是，長期以來，出于自身利益考慮以及受到自主決策的慣性思維影響，政府往往會對公眾的知情權置若罔聞，甚至故意封鎖決策信息，造成政府和公眾之間的信息極為不對稱，這不僅不利于公眾參與決策，還會降低公眾對決策的認可度，增加政策執行的成本。

3公眾參與決策面臨制度性障礙。一般而言，公眾參與決策包括制度化參與和非制度化參與兩種途徑。制度化參與是指公眾通過信訪、聽證會、公民座談會、民主懇談會等法律規定的渠道參與政府公共決策，表達自己利益訴求的行為。非制度化參與是指公眾不通過法律及相關制度所規定的參與渠道和參與機制，而是采用某些非正式手段、非常態機制進行的政治參與行為。[5]在此需要注意的是，非制度參與不等于非法參與，非制度參與既有合法的行為，又有非法的行為。前者如游說或和平游行、利用互聯網技術傳播信息等，后者如聚眾圍攻政府、權錢交易、越級上訪等。具體說來，非制度參與的類型主要有三種：一是依法抵抗型非制度化參與，二是違法抗爭型非制度化參與，三是極端暴力型非制度化參與。[6]對于非制度參與，無論其類型如何，性質如何，都是不可取的行為，公眾都應該避之而不為。然而，在現實中，非制度參與往往大行其道，且有愈演愈烈之勢，其原因何在？筆者認為主要在于制度化參與的缺失。當公眾無法通過制度化的途徑表達自身利益訴求或者實現自身利益要求時，在“不鬧不解決，越鬧越解決”等錯誤觀念的指導下，非制度化參與自然而然就成為了公眾參與的首選。

4公眾參與決策面臨體制性障礙。一般而言，公共決策體制包括決策中樞系統、決策輔助系統、決策信息系統、決策監控系統和決策執行系統等五大系統，其中決策中樞系統是決策體制的核心部門。當前，我國決策中樞系統主要由中國共產黨組織、各級國家權力機關和各級人民政府等子系統組成。中國共產黨組織是公共決策的核心主體；各級權力機關（各級人大及其常委會）是地方區域內法律意義上的最高決策者；各級政府實行首長負責制，負責相應區域內公共事務的決策；各民主黨派通過政治協商制度實現對中國共產黨決策的監督，而人民政協作為國家多黨合作和政治協商的重要機關，可參與人大和政府的決策或對其它決策部門的決策進行監督。這種決策體制奠定了中國精英決策模式的體制基礎。[7]所謂精英模式，是指精英階層全方位主導國家公共決策的決策模式。帕累托認為，“每個重要的社會群體都會產生它自身的精英，一個社會的精英，是那些自發地從社會里浮現的精英的總稱。統治精英其實就是政治精英，也就是其政治決策將會對未來造成影響的那些人。”[8]從我國公共決策的實際情況來看，決策系統的決策者均為相應機構的主要領導者，一般黨員干部、普通公務員和公眾難以進入決策系統參與決策，而作為監督政府的人大和政協理論上是民意代表機構，但在實際的運作中，這兩個機構的代表者即人大代表和政協委員往往要通過層層的挑選才能產生，他們并非普通公眾，而是公眾中的精英分子，因此，雖然他們產生于普通公眾，但是他們自身的利益訴求有異于普通民眾，而是更接近于精英階層。所以說，黨的決策機關、各級人大、各級政府決策者主要是不同層次的政治精英，不論是體制內決策者還是利益表達者， 其人數相對于中國十幾億人口來說都是少數人，少數人決策是精英決策模式的根本標志。[7]這種由精英主導的決策模式難以吸納普遍意義上的公眾參與到公共決策當中來。

三、治理現代化背景下消除公眾參與公共決策障礙的對策建言

隨著社會治理現代化戰略目標的提出，公民參與決策將會成為未來公共決策的主要形式而變得越來越普遍，因此，為了確保公眾參與決策的順利推進，必須對公眾參與決策中的障礙加以消除和克服。

1營造參與型政治文化是消除公眾參與決策障礙的基礎。當前，傳統的臣民化行政文化已經成為公眾參與公共決策的絆腳石，要想根除，就要創造和諧寬松的政治文化氛圍，形成充滿活力的參與型政治文化。在參與型政治文化中，社會成員對政治體系有強烈而明確的政治認知、情感和價值取向，并對自己作為政治體系成員的權利、能力責任及政治行為的效能具有積極的認知和較高的評價，有較強的政治參與意識和政治歸屬感。[9]對于政府而言，首先要改變觀念，充分認識到公眾參與公共決策的重要性。不少政府官員認為決策是領導的事，與民眾毫不相干，甚至認為這可以體現領導的權威性，這樣的觀念必然使得政府在決策中無視公眾參與，甚至排斥公眾參與。實際上，公眾的智慧無窮盡，吸納公眾參與決策，既可以了解民情，又可集中民智，有利于防止決策失誤，提高決策的科學性和民主性。其次，政府要樹立治理理念，實現管理型政府、全能型政府向服務型政府、有限型政府轉變。興起于20世紀90年代初期的治理理論對政府執政理念產生了極為深遠的影響，政府不再是社會管理的唯一主體，社會組織甚至企業組織都應成為社會管理的主體，共同承擔社會管理的責任。順應時代需要，政府要轉變執政理念，積極吸收社會組織和企業參與社會管理，努力構建多元化社會協同治理機制，為公眾參與公共決策創造良好社會環境。最后，要加大宣傳力度，鼓勵和號召公眾積極參與政府管理。政府要讓公眾認識到參與公共決策與自身利益和民主權利之間的關系，形成公眾參與決策的動力機制。對于公眾而言，要養成良好的主體意識和權利義務觀念。公眾要積極主動向政府了解情況，盡可能多地掌握政府決策信息，積極認真參與政府管理，努力實現自身主體意識、權利意識、民主意識和參與意識等現代公民意識的提升。

2強化能力培養和技術支持是消除公眾參與決策障礙的前提。如前所述，公眾參與決策需要一定的能力要求和技術支撐，否則，其發展就會困難重重，甚至出現盲目參與、胡亂參與等問題，一旦出現這樣情況，不僅有悖公眾參與決策的初衷，而且會影響社會正常秩序。首先，政府要強化公民政治素質教育。政府要利用學校、廣播電視、互聯網等載體開展形式多樣、內容豐富的政治知識普及和政治參與能力提升的教學活動，增強公民的政治素養和政治參與能力，讓其熟悉和掌握政治生活規則和規范，培育其公共精神，提高其決策參與實踐技能，尤其要提升其對公共政策參與的方法方式、規則流程的理解以及對非制度參與的弊端和后果的了解。其次，利用現代信息技術，擴大公眾參與渠道。傳統的公眾決策參與主要包括聽證會、專家咨詢會、公民會議等面對面的形式。信息技術的發展和普及，使得通過信息技術開展公共決策參與成為可能，而且其所具有的及時性、匿名或實名的選擇性、參與者人數眾多等特點使得利用信息技術參與決策具有傳統途徑所無法比擬的優勢，因此，當前在繼續完善傳統參與途徑的同時應大力擴展以信息技術為載體的決策參與渠道。比如，政府可通過開設網上政策論壇、開通微博或微信等途徑，為公眾暢所欲言提意見和建議搭建平臺。因此，一方面政府要強化電子政府建設，擴大政務公開力度，努力消除“數字鴻溝”，為網絡參與創造條件；另一方面要強化網絡管理和立法工作，防止部分人把網絡參與當作發泄的渠道或者別有用心的人借此機會傳播不良信息，為網絡參與提供制度保障。

3加強制度建設是消除公眾參與決策障礙的保障。制度化決策的缺失抑或制度化決策的形同虛設往往是公眾非制度化參與的根源，因此，要減少非制度化決策參與的發生率，就要強化公眾決策參與的制度化建設。首先，要健全行政決策信息公開制度。推行信息公開是保障公眾知情權的重要舉措，是促進決策科學化、民主化和規范化的需要。雖然我國已于2008年正式實施了《政府信息公開條例》，但基于部門利益的考慮，加上缺乏責任追究的壓力，政府部門執行的力度不夠，效果不好。因此，當前要進一步完善政府公開的相關法律法規，明確信息公開的內容、形式、方法和規則，對于決策信息而言，做到既要公開決策文本，又要公開決策背景、決策意圖以及決策所涉及的生疏術語的詮釋等內容，以便公眾更好地理解并參與公共決策；另一方面要強化監督和責任追究力度，對于涉及公眾利益的決策信息本應該公開而故意不公開的或者形式化公開的，應追究相關人員的責任，以增加政府官員公開信息的動力和壓力，最終實現決策信息及時、有效、完整的公開。其次，完善決策公示制度和聽證制度。推行公示制度可以滿足公眾的知情權，避免政府決策的暗箱操作，防止腐敗的發生。聽證是民眾參與決策的重要形式，推行重大決策實行聽證，可以讓政府了解民意，集中民智，實現政府和公眾間的良好互動，為科學決策奠定基礎。當前，我國的決策公示制度和聽證制度仍不盡如人意。比如說，就公示制度而言，有些政府部門對決策信息的公示存在時間滯后、時間短、地點隱蔽等問題；就聽證制度而言，存在著重形式、輕內容，聽證代表人員遴選規則不公開、人員不公開、代表性不夠等問題。針對公示制度和聽證制度存在的不足，務必要加以解決，并在此基礎上，積極開展公眾參與決策的制度創新，通暢公眾利益訴求表達機制，保障公眾參與社會管理的權利，幫助其實現參與社會管理的愿望。在此，尤為主要的是，在建立保障公眾公共決策參與的制度的同時，必須明確幾個因素：首先，公眾參與的主體資格。雖然憲法規定公眾具有表達權、知情權，但是憲法的規定過于宏觀，為此要根據憲法和相關法律規定，進一步明確公眾參與決策的主體資格。通過法律法規保障公眾參與決策的各項權利和義務，規定其應履行的客觀責任。其次，公眾參與的限度。就民主價值而言，地方政府公共決策中廣泛、深入的公眾參與無疑是十分必要的，不過從效率價值的角度看，過度的公眾參與又是不可取的。[10]因此，為了實現決策的公平性和效率性的統一，應對決策范圍、規模和水平等限度性的問題作出制度性的安排。

4創新決策體制是消除公眾參與決策障礙的關鍵。當前，社會的變遷要求政府必須進行決策體制改革，實現從精英決策模式向精英與社會公眾協調參與模式轉變。首先，隨著行政體制改革的深入，政府職能轉變的逐步落實，公眾參與社會治理獲得了空間和機會；其次，隨著公民社會的培育和發展，公眾社會治理的意識和能力日漸提升，為其參與公共決策奠定了基礎；最后，政治精英、經濟精英或者知識精英作為特殊的社會群體，具有自身獨特的利益訴求，因此，無論其能力如何、道德品質如何，人的經濟理性決定了由其單獨決策難以實現公共利益的最大化。現實時代的需求決定了政府務必選擇全新的決策模式代替傳統的精英決策模式。這種全新的決策模式就是精英分子和社會公眾協調參與決策模式。雖然高層政治精英仍是最終的決策者，但他們政策選擇的自由度正在縮小，進而為精英分子和社會公眾協同參與決策模式創造了條件，精英決策與大眾民主的調和就成為未來中國政治決策和公共決策模式的發展趨勢。[7]首先，要加強社會組織尤其是民間智庫的建設，提高其影響力。社會組織是公眾自愿參加的民間組織，其凝聚了組織成員的利益訴求，由其參與政府決策，不僅可以提高決策的影響力，而且其所提出的利益要求更具有客觀性和公正性。民間智庫作為特殊的社會組織，由民間精英組成，雖然其與政治精英群體、經濟精英群體或知識分子精英群體具有一定的共性，但是來自民間的特點使其相比與其它精英群體，對公眾的利益更為了解，由其提出的公共決策更具有代表性。因此，強化民間智庫建設，并促進其與官方智庫的交流和合作，能進一步提高決策的公共性。其次，提高人大代表、政協委員中普通公眾的比例。參加人大會議或政協會議是公眾參與政府公共決策的重要途徑和形式，但是，當前的人代大表或者政協委員與其說是公眾代表，不如說是精英代表，因此，要改進和加強人大代表或政協委員的遴選機制建設，提高人大代表和政協委員中普通公眾的比例，增強普通公眾在參與國家政治生活中的話語權。

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【責任編輯：閆生金】