公眾利益吸納視閾下民族地區社會救助政策制定研究

邵丹丹

摘 要：公眾利益吸納視閾下民族地區社會救助政策的制定是由制定主體、客體、方式和環境構成的動態政治過程。此政治過程中存在著制定主體的一元性、客體參與的理性不足、制定方式的單一性和制定環境的閉合性等問題。遂應遵循構建利益吸納與利益表達雙向互動的政策制定主體格局，完善民族地區社會救助政策制定方式的多樣性，構建開放、民主的民族地區社會救助政策制定環境的路徑，促使民族地區政府充分、有效吸納被幫扶群體利益，制定出符合民意、民心的社會救助政策。

關鍵詞：公眾利益吸納；民族地區；社會救助政策；政策制定

一、內涵詮釋

本研究認為公眾利益吸納視閾下的社會救助政策制定是一個政治利益的輸入-輸出系統，該系統共分為如下四個因子，即：公眾利益吸納視閾下民族地區社會救助政策制定主體、客體、方式與環境。其中，政策制定主體指以民族地區政府為核心的國家法權主體，客體指社會救助政策實施的對象（被幫扶群體），方式指社會救助政策制定過程中，民族地區政府運用聽證會、干部走訪群眾等吸納民眾的方式，環境指民族地區特有的自然和社會環境。概而總之，本研究中的“社會救助政策制定”是指以民族地區政府為核心的政策制定者通過聽證會、走訪群眾等方式最大限度地真實吸納被幫扶對象的利益，并將其合理化建議納入政策制定環節，且在最終輸出的政策中有所體現的政治過程。

二、公眾利益吸納視閾下民族地區社會救助政策制定的問題探析

在從理想的視角對民族地區社會救助政策的制定進行目標分析后，還應從現實層面對其暴露的問題進行分析。遂可循民族地區社會救助政策制定主體，客體，方式與環境四個因子對其展開分析。

（一）民族地區社會救助政策制定主體的一元性

民族地區制定社會救助政策本應充分吸納被幫扶對象的利益訴求，但在實際制定過程中，往往呈現出民族地區官員“一言堂”，閉門決策的情形。其在制定社會救助政策時，極易認為由于被幫扶對象多是經濟貧困的人群，在經濟壓力下，無暇顧及自身的政治話語權是否得到重視和落實。所以，社會救助政策制定者認為吸納其利益難以對政策制定產生實質性作用，遂易采取輕視被幫扶對象利益訴求的行為，即在沒有充分吸納被幫扶對象利益訴求的基礎上，根據法權主體的行政經驗或其他依據做出決策，形成一元化的政策制定主體格局，侵害了被幫扶對象的利益表達權。

（二）民族地區社會救助政策制定客體的參與理性不足

不僅民族地區社會救助政策制定的法權主體存在一元化的決策問題，而且政策實施的客體即被幫扶對象還存在著參與理性不足或表達理性不足的問題。被幫扶對象多為在經濟上困難，社會地位不高，教育水平低下和社會關系薄弱的弱勢人群，其面臨首要問題是馬斯洛的第一層次需求，即生理需求的問題，遂其難以有政治權利，話語權利等自主意識和較為強烈的公民意識。因為，世界各國的現代化進程表明一國公民的政治民主意識與該國經濟發展水平成正相關關系，即在經濟水平發展的一定階段后，才能滋生出公民的民主意識與廣泛的公共精神。此理論亦適用于個體層次，即個體的民主意識和政治參與意識與其擁有的經濟條件大體呈正相關關系。所以，由于被幫扶對象經濟水平的限制，其民主意識、參與意識和公民性都有待提高，有待進一步挖掘，才能為政策制定者提供更真實的民意訴求。

（三）民族地區社會救助政策制定方式的單一性

民族地區社會救助政策制定環節的利益吸納方式應是多元的，但在實際吸納過程中，往往呈現出單一性的特點。即由民族地區法權主體通過較為傳統的一兩種方式來吸納被幫扶群體的利益，如屬于體制內范疇的人民代表大會制度，政治協商制度、聽證會制度等，這些制度有公權力作為后盾，具有較強的執行力，但其存在著易流于形式，缺乏深入、實質和有效吸納的風險。往往民族地區被幫扶對象不清楚代表自己利益的人大代表是誰，所以也更加難以向代表自身利益的人大代表訴說自己的利益訴求。因此，民族地區社會救助政策制定環節的利益吸納方式大多是體制內的方式，鮮有體制外的方式，諸如通過新媒體鏈接的微博、微信等網絡方式還較少使用。吸納方式的單一性，使得被幫扶對象難以逾越權力和信息網絡的鴻溝，也難以將自身利益訴求表達出來，使得社會救助政策的制定缺少弱勢群體的民意基礎。

（四）民族地區社會救助政策制定環境的閉合性

民族地區由于其自身自然環境和社會環境的特殊性，使得其不論在自然環境方面，還是社會環境方面，都相對封閉，不利于形成開放、自由、民主的政策制定環境。自然環境方面的地理位置偏遠、地形地貌的復雜等特點，使民眾易形成較為封閉和保守的思維方式，不利于培養其勇于表達的公民精神。在社會環境方面，由于其具有獨特的自然環境，導致其遠離中央政府的權力控制，使得民族地區政府易形成握有極大自由裁量權的行政主體，間接提升其在民族地區的權力影響力和威權主義影響力，削弱其用平等、服務者的姿態吸納被幫扶對象利益訴求的動機。

三、公眾利益吸納視閾下民族地區社會救助政策制定問題的路徑

在對公眾利益吸納視閾下民族地區社會救助政策制定環節出現的問題和原因進行分析后，應在此基礎上對其進行路徑構想的分析。本研究從社會救助政策制定環節的主體、客體、方式和環境四個相關因子進行分析。

（一）構建利益吸納與利益表達雙向互動的政策制定主體格局

民族地區社會救助政策的科學、合理制定需要主體與客體雙向互動，才能制定出符合民意的政策。一方面，民族地區法權主體作為社會救助政策制定的關鍵主體，其相對客體而言，具有強大的權力和權威，使其在現代化的治理過程中有能力對被幫扶群體進行利益吸納。所以，社會救助政策制定的主體應積極轉變行政理念，從管制型政府向服務性政府，從統治型政府向治理型政府轉變，促使其以平等、服務者的姿態積極了解、吸收和采納被幫扶群體的利益訴求。此外，為使其能積極轉變行政理念，還應對其過于集中的權力進行分散和結構，使其擁有與所承擔職務相匹配的權力，減少因自由裁量權過大導致的尋租腐敗等權力異化現象。另一方面，應積極培育被幫扶群體或民族地區弱勢群體的利益表達權利和公民勇氣。由于社會救助政策的被幫扶群體大多屬于弱勢群體，其在經濟條件、社會地位和資源方面都欠佳，遂諸多因素共同導致其利益表達的精神匱乏，公民性不足。所以，民族地區政府在轉變行政理念，向公民釋放更多權利空間的同時，還應積極采用各種方式，如經濟激勵和精神贊譽等方式激發公民勇于表達、勇于捍衛自身利益的公民精神。所以，民族地區社會救助政策制定的主體和客體應共同努力，即民族地區法權主體應轉變行政理念，適度分權；客體應勇于表達、敢于捍衛公民權利。只有在雙方共同的作用之下，才能暢通利益表達的渠道，制定出符合民意的社會救助政策。

（二）完善民族地區社會救助政策制定方式的多樣性

民族地區政府應通過多樣化的利益吸納方式，才能更充分地吸納到被幫扶群體的利益訴求，但是囿于民族地區特有的自然環境和社會環境等因素，使得現有的利益吸納方式仍然停留在較為傳統的層次，諸如通過體制內的人民代表大會制度，政治協商制度、聽證會制度等。這些利益吸納方式固然有其不可替代的優點，諸如公權力作用下的高執行力，高效率等，但其也有難以彌合的缺陷，諸如公權力與普通個體之間的距離較遠，難以了解公民內心深處真實的想法；再如，公權力的強制性、權威性和有國家暴力機關作為后盾等因素導致的服務精神匱乏，利益吸納形式化等。遂應增添利益吸納的方式，破除利益吸納的形式主義。即除了運用傳統的體制內利益吸納方式外，也可以在有條件的地區嘗試新興的方式，如微博、微信等網絡方式。同時，還應加強對多元吸納方式的效果考核，消除形式主義的滋生。如通過定量的方式設置應達標的吸納次數，并與該公務員的績效薪酬掛鉤等。總之，應加強多元方式的利益吸納，且強化利益吸納的效果，最終制定出符合被幫扶群體利益訴求的政策。

（三）構建開放、民主的民族地區社會救助政策制定環境

民族地區社會救助政策制定的主體、客體和方式均是在利益吸納環境中發生作用的，遂也應對其環境進行改良，即應逐步從封閉的社會救助政策制定環境，轉向開放、民主的環境。為此，可循如下兩條路徑。其一，應大力發展民族地區經濟。在經濟發展穩定的基礎上，開拓民主政治和憲政法治的空間，為利益吸納開辟和奠定良好的官民合作治理基礎。民族地區的經濟發展動力，除了來自于中央政府的轉移支付外，更應該依托自身區位優勢，發展符合當地特色的產業，為自身經濟發展提供原動力。在經濟發展向好穩定的基礎上，再著力改革和營造寬松、民主和法治的政治環境，促進官民和諧共榮，為利益吸納視閾下社會救助政策制定問題提供沃土。其二，大力建設民族地區的基礎設施。尤其是應加快建設交通、通訊、電網等與外界溝通的渠道，促進民族地區內部溝通順暢，且與外界的信息、資源、知識等因素的傳播與流動更為自由，為民族地區政府進行利益吸納提供寬松、自由的環境，制定出符合被幫扶群體利益訴求的社會救助政策。

參考文獻：

[1]劉凡.基于公共利益的廣告廣告監管模型及其策略研究[D].上海：華中科技大學，2006.

[2]趙科天.論政府利益與公眾利益的辯證協調[J].甘肅社會科學，2011（3）.

[3]姚遠.“激活”與“吸納”的互動[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2013（2）.

[4]柳拯.當代中國社會救助政策與實務研究[M].中國社會出版社，2005.

[5]張國慶.公共政策分析[M].復旦大學出版社，2004.