淺論農村土地節約集約利用

朱明全

【摘要】隨著經濟的迅速發展，各類建設用地需求與日俱增，使原有不可再生的土地資源越來越顯得匱乏。嚴格土地管理，科學規劃，合理布局，節約集約用地顯得極端重要。結合農村工作實際，對節約集約用地談幾點看法。

【關鍵詞】節約集約用地；制度創新；土地管理

一、概念：節約集約利用土地，是指通過規模引導、布局優化、標準控制、市場配置、盤活利用等手段，達到節約土地、減量用地、提升用地強度、促進低效廢棄地再利用、優化土地利用結構和布局、提高土地利用效率的各項行為與活動。

節約集約用地主要有三層意思：一是節約用地，就是各項建設都要盡量節省用地，千方百計地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度；三是通過整合、置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率.

二、土地利用現狀及背景：

隨著經濟的迅速發展，各類建設用地需求與日俱增，使原有不可再生的土地資源越來越顯得匱乏。嚴格土地管理，科學規劃，合理布局，節約集約用地顯得極端重要。近幾年以來，國家實行宏觀調控，特別提出緊縮地根，就是為引導土地利用方式由粗放型向集約型轉變。推進節約集約用地，促進經濟結構調整，走節約集約利用土地的內涵挖潛式路子，已成為“解難題，保發展”，緩解土地供需矛盾的必然選擇。

2008年，國務院《關于促進節約集約用地的通知》明確要求，切實保護耕地，大力促進節約集約用地：一要按照節約集約用地原則，審查調整各類相關規劃和用地標準。二要充分利用現有建設用地，大力提高建設用地利用效率。三要充分發揮市場配置土地資源基礎性作用，健全節約集約用地長效機制。四要強化農村土地管理，穩步推進農村集體建設用地節約集約利用。五要加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任。

2014年3月27日國土資源部審議通過《節約集約利用土地規定》，貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，提升土地資源對經濟社會發展的承載能力，促進生態文明建設。土地管理和利用應當遵循：（一）堅持節約優先的原則，各項建設少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地；（二）堅持合理使用的原則，盤活存量土地資源，構建符合資源國情的城鄉土地利用新格局；（三）堅持市場配置的原則，妥善處理好政府與市場的關系，充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用；（四）堅持改革創新的原則，探索土地管理新機制，創新節約集約用地新模式。

三、當前土地利用中存在的問題

（一）對具體項目土地節約集約利用水平很難核定。項目投資規模的考核僅僅停留在書面上，雖然地塊上市時對投資強度作了明確要求，但項目建成后，注冊資金和投資規模是否全部到位很難核定。

（二）閑置土地認定難、處置難，收回難。有些項目，國土部門雖多次督促其盡快開工，但仍遲遲不動工，投資未到位，造成土地閑置。而在閑置土地認定、處置上往往由于受到鄉鎮政府的約束，政府職能的作用得不到正常的發揮。原本土地取得價格低，而低效利用土地的經濟成本不高，從根本上導致土地集約利用程度難以提高。

（三）違法用地對土地節約集約利用產生嚴重沖擊。相對于土地粗放浪費行為，違法用地投資明顯低于合法用地手續費用，違法成本低，危害大，對土地節約集約利用造成了強烈的沖擊。粗放浪費土地的違法用地，特別是占用耕地的違法用地行為，則對土地節約集約利用提出了更為嚴峻的挑戰。

（四）土地資源市場化配置的程度不高。特別是工業用地市場化程度不高，雖然掛牌出讓的工業項目出現過競爭場面，但是大部分項目還是政府通過招商引資并簽訂了意向協議的，目前的考核體系對用地單位的后續開發缺少約束，導致了一部分用地單位的投機行為，土地利用效率很低。

四、土地節約集約利用的幾點思考

隨著經濟的高速發展，節約集約用地是可持續發展的客觀要求。應從加快供地節奏，促進土地有序利用，嚴把土地供應閘門，加大項目的集約化程度，強化批后監管，加大閑置土地清理處置力度，做細地籍調查，加大存量土地的盤活力度，不斷推進土地利用方式的轉變，提高土地利用率等多方面緩解建設用地緊張的狀況。

（一）科學規劃，合理產業布局，積極構建政府、部門、社會三方聯動，“政府主導、部門協作、社會參與”全員參與構建國土資源節約集約利用新格局。

市、縣、鎮三級政府要對城鎮布局、產業布局、功能分區、基礎設施配置進行科學安排，合理確定城鎮用地規模，嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，控制建設用地規模和土地供應總量。逐步調整鎮、村結構，引導農民向城鎮、社區或中心村集中，進行美麗鄉村建設；合理控制城鎮基礎設施、社會各項事業建設和行政辦公用地規模；適度提高建筑密度和容積率；改變分散布局工業區的模式，引導工業項目向開發區（工業集中區）集中；倡導和強化企業根據行業特點建設多層標準廠房，形成向空中發展，以“集中”促“集約”的格局。

（二）以規范的制度來強化用地意識，以優惠政策促集約。

加強土地管理、推進集約用地、提高土地投資強度、依法規范用地行為，對合理節約、集約利用土地作出明確要求，嚴格執行各項政策，以更高的標準來規范節約集約用地。建立低效退出機制，促企業轉型提升。實施“騰籠換鳥”，對投資密度達不到要求，閑置土地面積大，單位產值不高，稅收貢獻率低的企業，自行選擇退出、轉型、提升三種方式，力促提升土地利用效率，提高投入產出強度，以優惠政策來鼓勵節約集約，以市場手段來強化節約集約。要從嚴堅持“公開、公平、公正”的原則，要通過規范的土地市場化運作，促使用地者自我約束，自覺地精打細算，切實利用、經營好每寸土地。

（三）拓寬盤活存量的途徑，加大挖潛力度，內涵挖潛是節約集約用地之本。

盤活用好現有的存量土地資源，是當前保障建設和發展的最主要途徑。一要盤活批而未用的閑置土地。二要盤活企事業單位關停并轉后的閑置土地。三要盤活多占少用的閑置土地。四要舊城舊村改造，騰出用地空間。對占多用少的工礦企業用地，鼓勵企業將閑置多余和開工不足的土地通過轉讓、入股及租賃等方式，提供給新上項目用地；鼓勵零星、分散的農村居民點撤并后向中心村、集鎮集中，將多余的建設用地調整使用。

（四）嚴格土地審批，強化集約利用指標管理

嚴格批前審查、事中監督、供后監管。嚴格按照土地利用總體規劃、國家產業政策等規定，對項目用地的各項指標進行提前審查，加強建設用地定額管理，嚴控新增用地總量，制止浪費土地、粗放用地的行為。加大日常批后監管力度，督促用地單位按集約用地規定開發利用土地，對批多用少、占而不用的土地，堅決依法收回，重新配置，以確保地盡其用，防止土地資源浪費。