淺談軍隊預算約束力問題

萬曼曼

【摘要】 軍隊預算是我軍財務管理最基本、最具有權威性的管理方法，是確保軍隊建設和完成作戰任務的需要。本文在分析了提高軍隊預算約束力必要性的基礎上，提出了提高軍隊預算約束力應該遵循的幾條基本原則，著重就如何提高軍隊預算約束力，從七個方面提出了對策思考。

【關鍵詞】 軍隊預算 必要性 遵循原則 對策思路

軍隊預算是具有法律效力的軍隊經費收支計劃，是國家預算的重要組成部分。加強軍隊預算管理，提高軍隊預算約束力，通過經費供應，滿足保障對象需求，對于提高經費的使用效益，確保軍隊建設持續、穩定、協調發展，具有十分重要的意義。

一、提高軍隊預算約束力的必要性

首先，它是市場經濟利益多元化的外部要求。在市場經濟條件下，經濟利益多元化、經濟活動復雜化，難免出現一些支少開多、支少報多、不支也報，錢物交換中搞隱性回收等現象。只有加強軍隊預算的約束力，才能保證經費效益的充分發揮。

其次，是經費供應標準化的必然要求。軍委《關于加強和改進財務管理的決定》中明確要求要逐步實行經費供應標準化。隨著后勤改革的深入發展，經費供應標準化的目標正在穩步向前推進。如果計劃不周，預算控制不力，隨意開支，就會出現超支的現象。因此，標準化程度越高，越是要增強預算的約束力。

再次，是管好用好軍費的內在要求。中央軍委全盤考慮，綜合平衡，制定了符合客觀實際的收支計劃，意味著除了允許從事有償服務的醫院、倉庫、科研等單位有少數部分事業開發收入外，對其他部隊的經費需求為“供給型”保障。如果不強化預算的約束力，在經費使用上“放任自流”，管好用好經費也將無從談起。

最后，是部隊建設持續發展的客觀需要。隨著軍隊質量建設的發展和后勤體制改革的深化，部隊建設對財經宏觀計劃管理的要求將越來越高，預算管理必須站在部隊全面建設的戰略高度，從全局出發，長遠規劃，把有限的財力用到部隊建設最需要的地方，并最大限度地轉化為戰斗力，而這一過程沒有很強的預算約束力作保證是不行的。

二、提高軍隊預算約束力應遵循的原則

為了充分發揮預算應有的作用，做到有計劃、合理、節約地分配與使用經費，提高軍隊預算約束力應遵循以下基本原則。

第一，健全預算法規。法規具有很強的強制性和約束性。如果法規本身不夠健全，就難以起到應有的規范和約束作用。健全的預算法規是防止預算編制、審批、執行和調整的隨意性，增強預算約束力的重要保證。

第二，合理安排預算。預算執行的良好結果，是建立在預算編制的科學性、合理性的基礎上的。把加強規模和速度放在一個穩定可靠的基礎上，不花過多的錢，有多少錢辦多少事。因此，預算安排的合理性是增強預算約束力的前提條件。

第三，嚴密預算程序。預算安排比較合理，但預算程序不嚴密，在個別環節上留有漏洞，同樣會影響預算的約束力。因此，預算程度的嚴密性是增強預算約束力的關鍵環節。

第四，嚴格執行預算。在預算執行中，如果不按預算辦事，無視財經紀律的嚴肅性，不依法理財，隨意開口子，那么預算只能是一紙空文。因此，預算執行的嚴肅性是增強預算約束力的重要因素。

第五，有效監控預算。如果對預算管理的全過程監督控制不到位，管理松弛；對預算管理中各方面的責任不明確，監督檢查制度不落實；對擅自改變預算或超預算支出的問題，視而不見，不進行糾正，不追究責任，預算管理必然弱化。因此，預算監控的有效性是增強預算約束力的必要手段。

三、提高軍隊預算約束力的對策思考

科學的編制軍隊預算，是合理分配和安排經費開支的保證，為了使軍隊預算真實準確，符合客觀實際，必須采取行之有效的對策。

第一，強化預算法規意識。預算一經批準，即產生法規效應，必須堅決執行，任何人不得擅自更改變通。預算的作用能否有效發揮，預算的權威性能否得到維護，是以預算編制是否科學合理為前提的。所以在編制預算時，對各項開支指標要進行嚴密的論證，進行橫向的和動態的對比分析，再結合預算期的具體情況，確定各項預算指標。只有這樣才能發揮預算在調控經費支出中的作用。

第二，提高預算的科學性、合理性和準確性。這是增強預算法規約束力最基礎的工作，必須扎扎實實做好。首先，要深入調查，掌握情況。對所屬單位的人員、裝備供應實力和各項經費標準進行核實，明確經費保障的重點和優先次序。其次要嚴密組織，認真編制。先由部門根據各自的事業任務、經費需要與可能，編報本級開支和分配部隊的分項預算。經部門領導審批后，報財務部門綜合平衡，在此基礎上編制單位年度預算。最后要充分論證，合理安排。準確把握經費投向投量，真正做到該保的保、該壓的壓，突出重點、保障急需，確保經費分配總量收支平衡，盡力使編制的預算合理、真實、可靠。

第三，明確預算管理主體職能。黨委是一個單位各項事業任務和經費預算的領導者，發揮著極其重要的宏觀調控作用。應確立財務部門在預算管理中的中樞位置，使財務部門歸口管理預算的全過程，及時反映預算收支情況，提出合理建議。確立事業部門在預算管理中的基礎地位，使事業部門在分項預算的計劃和經費開支使用上，落實責任制，促使嚴格按預算辦事。

第四，嚴密預算審批程序。財務部門要在各事業部門分項預算的基礎上形成年度預算，而不能簡單地依據總量定支出，并報黨委審定。黨委應及時地、認真地研究審定預算。要自下而上，按上級審下級的程序，每年財務、審計部門相互配合進行預算審評。要明確規定預算完成時間，提高時效性和預算質量。為增加各單位一定的自主權，調動上下兩方面的積極性，應規定各級調整各級預算的權限。在權限以內的，由單位領導審定；超過權限的報上級審評審批。

第五，嚴控預算執行過程。預算執行是實現預算管理目標的關鍵。預算管理的好壞，不僅要看預算編制的質量，更重要的是反映預算執行的實際結果。要保證預算的正確執行，必須采取行之有效的管理措施。一要堅持“一支筆”審批經費制度，防止和克服政出多門、多頭批錢、多渠道撥款問題的發生。二要把好預算審評審批關。無論是黨委審批預算，還是上級審評預算，都必須從宏觀著眼，本著量力而行、量入為出、綜合平衡的原則，嚴格把關，使預算安排盡可能建立在穩妥可靠的財力基礎上。三要把好經費借款撥付關。嚴格按預算、按指標、按進度撥付資金，堅持“經費供應證”制度，杜絕資金使用的隨意性，確保在經費指標內完成任務。四要落實經費管理責任制，把責、權、利結合起來，按照預算和部門分工，堅持“一包到底，包住包死，節余歸己，超支不補，自求平衡”的原則，哪一級的經費由哪一級管，哪一級的事情由哪一級辦，建立自我約束、自我控制的管理機制，提高依靠自身財力解決實際問題的能力。針對發票報銷中漏洞較多的實際，對會議、接待、差旅等費用，取消發票報銷制度，在適當提高經費標準的情況下，按標準、任務、天數（批次）算出開支量，一次性按核定的預算包干，節余歸己，超支不補，以解決在票據上做文章，突破預算開支的問題。五要把好經費結算報銷關。在審查報銷中，堅持按制度辦事，看其開支是否真實，內容是否完整，手續是否完備，有無違反財經紀律的問題，嚴格經費開支范圍，切實堵塞各種漏洞，管住用好有限經費。

第六，嚴格實行預算考核。制定了預算就應該有考評，制定預算是基礎，實施考評是監督。這樣才是一個完整的監控過程。為保證預算考評落實到位，應建立一個綜合性、操作性強，內容比較完整、全面的財務管理考評制度和標準，將預算與廉政納入綜合考評制度體系中，明確考評內容、要求和獎懲辦法，按照“按級負責”的原則，采取部門配合，定量與定性分析相結合的方法，對預算的安排、調整與執行過程、結果進行評價考核。把預算執行結果與行政責任掛起鉤來，與評選部分先進單位結合起來，對預算執行好，經費使用效益高的單位，予以表彰獎勵，對存在問題多，預算執行差，經費超支嚴重的單位，進行通報批評，并限期改正。通過考評，實現預算監控，形成依法理財，按預算辦事的良好秩序。

第七，完善預算監控體制。其一是預算編制時的監控。預算編制是預算管理的初始階段，同時也是關鍵的階段，它會影響其他預算過程的效果。在事業部門編制事業任務時，財務部門監督其事業任務是否符合國家和軍隊的各項法律法規及單位的一些具體規定，分析任務是否有足夠的經費支持、其任務是否能增進事業建設等等。事業部門根據本部門的經費指標和調整后的事業任務編制事業經費預算計劃，在此過程中，財務部門就監督其項目是否滿足調整安排，其項目編制是否具體詳細可操作，以防日后執行上的隨意性。黨委委托審計部門監督財務部門對單位預算計劃的編制情況，主要就是否超過預算指標，項目的詳略程度，重大的預算不可超標，以確保其合理性，最終使預算計劃實現合理、合法的統一。除此之外，還要監督預算編制是否符合程序，編制方法是否一致，符合法規等。目前在預算中容易出現的問題是預算粗糙以及預算項目的可行性不強，所以對這方面要予以更大的關注。其二是預算執行時的監控。預算執行是連結預算編制和預算分析考核的橋梁和紐帶。預算執行過程中，應在撥款、預借款、在結算報銷、在預算的實施、決算等階段加強監控。其三是加強預算調整時的監控。外部環境的變化多端，預算計劃不可能完全預料到未來的一切變化，特別是一些自然災害，一旦發生重大變化就需要對預算計劃進行修正以保證計劃的合理性。在監督過程中財務部門對事業部門的預調整審查主要是看其調整的理由，它應該是不可避免的情況引起的一些超支。對于人為原因引起的超支應該控制更為嚴格，否則容易產生對策性行為。另外，還要看其調整是否合理、可行。與此同時，審計部門對財務部門匯總的調整情況進行再審查，特別是大項的調整。在審查時，主要是看其是否遵循預算調整的各項規定、調整文件的印章、批示的齊備性和真實性。

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（責任編輯：張瑤瑤）