我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀及對(duì)策分析

龐林源

摘要：政府績(jī)效評(píng)估是指運(yùn)用科學(xué)的方法和程序，對(duì)政府的業(yè)績(jī)和工作成果做出客觀評(píng)估的過(guò)程。作為一種行之有效的政府管理方法，政府績(jī)效評(píng)估有助于行政行為的規(guī)范及公共服務(wù)能力的強(qiáng)化，促進(jìn)政府績(jī)效科學(xué)性和有效性的提升。本文在深入剖析我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行了歸納和分析，進(jìn)而有針對(duì)性地提出了建立健全法制化、規(guī)范化的政府績(jī)效評(píng)估體系的策略；構(gòu)建多元化的評(píng)估主體，改善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估運(yùn)作的大環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，不斷轉(zhuǎn)換政府管理理念，提升行政效率，促進(jìn)我國(guó)政府競(jìng)爭(zhēng)能力的提升，以應(yīng)對(duì)政府管理能力的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效評(píng)估 現(xiàn)狀 對(duì)策分析

一、政府績(jī)效評(píng)估的理論概述

（一）政府績(jī)效評(píng)估的含義

“績(jī)效”詞包含有效益和業(yè)績(jī)的意思，從管理學(xué)的層面看，是指組織對(duì)其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的衡量。而政府績(jī)效，是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力，它包含了政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、文化績(jī)效、社會(huì)績(jī)效四個(gè)方面。其中，經(jīng)濟(jì)績(jī)效是績(jī)效體系的主要內(nèi)涵和核心，社會(huì)績(jī)效是績(jī)效體系的價(jià)值目標(biāo)，政治績(jī)效是政府績(jī)效體系的中樞，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效需要政治績(jī)效作為法律和制度的保證和保障。西方國(guó)家根據(jù)政府績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)多年的研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了政府績(jī)效管理的3E指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficiency）和效果（effectiveness）。一般意義上來(lái)講，政府績(jī)效評(píng)估指運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)政府部門這行為主體在行政管理活動(dòng)中的業(yè)績(jī)、整體效能和最終結(jié)果進(jìn)行量化性考核，并做出準(zhǔn)確客觀的評(píng)價(jià)，以衡量政府活動(dòng)的有效性，診斷政府組織中現(xiàn)存的問(wèn)題，從而推動(dòng)政府執(zhí)政能力和服務(wù)質(zhì)量的提高。

（二）政府績(jī)效評(píng)估的意義

二十世紀(jì)七八十年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家為應(yīng)對(duì)全球化形勢(shì)和日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，普遍采用了以解決政府部門管理難題和化解公眾對(duì)政府的信任危機(jī)為目標(biāo)的政府績(jī)效評(píng)估制度。這項(xiàng)制度的實(shí)施在一定程度上帶來(lái)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政效率提高、政府服務(wù)能力增強(qiáng)、政府與公眾關(guān)系改善，這也使得政府績(jī)效評(píng)估成為一種世界潮流。現(xiàn)如今，將政府績(jī)效評(píng)估作為政府治理和政府評(píng)價(jià)的重要手段在世界各國(guó)得到普遍認(rèn)同，作為

項(xiàng)行之有效的管理工具，政府績(jī)效評(píng)估在幾十年的實(shí)踐歷程中得到了不斷完善。我國(guó)于二十世紀(jì)九十年代引入政府績(jī)效評(píng)估制度，并開(kāi)展了不同形式的政府績(jī)效評(píng)估研究和實(shí)踐活動(dòng)。作為一項(xiàng)新的公共管理工具，政府績(jī)效評(píng)估制度在中國(guó)被愈加廣泛的使用。隨著我國(guó)行政管理體制改革的不斷深入，政府績(jī)效評(píng)估的作用日益凸顯，對(duì)我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變、政府管理理念的轉(zhuǎn)換以及政府形象的改善起了重要作用。

二、我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估制度起步較晚，經(jīng)過(guò)近些年的發(fā)展，取得了一些成果，在評(píng)估制度的建設(shè)、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)及評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用方面均取得了明顯的進(jìn)展，在實(shí)際工作中也積累了不少經(jīng)驗(yàn)。但是，由于目前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不完善，政府績(jī)效評(píng)估體系在實(shí)踐過(guò)程中暴露出來(lái)了諸多弊端。客觀地講，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估在理論和實(shí)踐兩方面都還不夠成熟，處于起步探索階段。就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，還存在著以下幾個(gè)方面的問(wèn)題，制約著我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展及完善。

（一）政府績(jī)效評(píng)估體系科學(xué)化程度不高

目前，我國(guó)還沒(méi)有形成較規(guī)范的政府績(jī)效評(píng)估運(yùn)行原則或指導(dǎo)準(zhǔn)則，客觀性、準(zhǔn)確性欠佳，科學(xué)化程度有待提高。由于受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，政府績(jī)效評(píng)估的主體主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)，主要考察下級(jí)政府對(duì)上一級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)的完成情況；同時(shí)，根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國(guó)政府職能主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)管理上。然而，現(xiàn)實(shí)中的部分地方政府績(jī)效評(píng)估過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，圍繞GDP進(jìn)行考核，考核范圍未完全覆蓋到政府其他方面職能的績(jī)效，從而不能對(duì)政府職能的履行起到監(jiān)督作用，政府績(jī)效評(píng)估的功能也未完全發(fā)揮。

（二）政府績(jī)效評(píng)估法律體系不健全

政府績(jī)效評(píng)估旨在通過(guò)科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，激勵(lì)政府提高公共管理和公共服務(wù)能力。由于我國(guó)尚未將績(jī)效評(píng)估納入立法程序，也沒(méi)有明確的績(jī)效評(píng)估制度或完善的評(píng)估機(jī)構(gòu)，未建立適合中國(guó)國(guó)情的績(jī)效評(píng)估理論、方法和實(shí)踐體系，也缺乏績(jī)效評(píng)估實(shí)體規(guī)定或具體操作細(xì)則，因此部分地方政府的績(jī)效評(píng)估公眾處于自發(fā)自覺(jué)狀態(tài)，隨意性比較大，有些地方政府甚至出現(xiàn)了向下級(jí)收受禮品和收受賄賂的現(xiàn)象。現(xiàn)如今，中國(guó)處于社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)均發(fā)生明顯變化的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在吸取西方國(guó)家政府管理和績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，探索建立遵循國(guó)際慣例又符合中國(guó)本土政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的績(jī)效評(píng)估制度和法律體系對(duì)我國(guó)政府績(jī)效的提升尤為重要。

（三）評(píng)估形式和指標(biāo)體系設(shè)置過(guò)于單

我國(guó)現(xiàn)行政府績(jī)效評(píng)估的主體是政府，評(píng)估形式為政府主導(dǎo)型。政府績(jī)效評(píng)估以上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估為主，政府部門的自評(píng)為輔。政府行政人員在傳統(tǒng)行政思維的影響下，更多地注重獲得上級(jí)部門的認(rèn)可，忽視了社會(huì)公眾的利益，與建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)要求背道而馳。社會(huì)組織或公眾對(duì)評(píng)估參與程度不高，并未成為評(píng)估主體，包含社會(huì)公眾和專家參與在內(nèi)的第三方評(píng)估發(fā)展不成熟，外界對(duì)評(píng)估過(guò)程的監(jiān)督較少，缺乏開(kāi)放性和透明性，不利于促進(jìn)政府績(jī)效的改善與提高，也容易引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)政府績(jī)效評(píng)估客觀性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性的質(zhì)疑。

（四）政府績(jī)效評(píng)估信息不準(zhǔn)確

“績(jī)效評(píng)估信息的真實(shí)，是政府績(jī)效評(píng)估的生命”。準(zhǔn)確、客觀的績(jī)效評(píng)估信息是持續(xù)改進(jìn)和提高政府部門績(jī)效的依據(jù)基礎(chǔ)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估信息的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，其中存在的信息失真、數(shù)據(jù)造假等問(wèn)題嚴(yán)重影響了評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性和有效性，制約了政府的公共管理能力的提升。上級(jí)政府關(guān)于民眾的利益、需求的信息來(lái)源是下級(jí)政府提供，而下級(jí)政府又是為上級(jí)服務(wù)，這就導(dǎo)致其中或多或少會(huì)存在報(bào)喜不報(bào)憂、揚(yáng)長(zhǎng)避短等現(xiàn)象。主客觀各因素造成的政府績(jī)效信息的虛假和滯后使政府績(jī)效評(píng)估的真實(shí)性和準(zhǔn)確性大打折扣，損害了政府的形象，給政府管理增加了成本，也給社會(huì)公眾帶來(lái)了損失。

三、健全科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估制度的對(duì)策建議

（一）設(shè)置更科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系

當(dāng)前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估體系中，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了GDP增長(zhǎng)量的要求，對(duì)政府部門公共活動(dòng)社會(huì)效益的評(píng)估較少。許多地方政府在此種指標(biāo)體系的指引下，僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了缺位的情況。績(jī)效評(píng)估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府部門的職責(zé)范圍來(lái)設(shè)定，將定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合。評(píng)估指標(biāo)要涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等多個(gè)方面，覆蓋面廣，體現(xiàn)多個(gè)評(píng)估維度。要增加評(píng)估指標(biāo)的復(fù)雜性和完整性，結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)具體國(guó)情進(jìn)行指標(biāo)體系建設(shè)，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、公共服務(wù)水平、民眾滿意度及廉政情況等作為評(píng)估的重要指標(biāo)，體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會(huì)的要求，并根據(jù)不同時(shí)期的具體情況及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新。

同時(shí)，要科學(xué)地運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果，完善反饋機(jī)制，分析政府公共管理中存在的問(wèn)題及原因，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)并加以推廣；將政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果與獎(jiǎng)懲制度結(jié)合，建立獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)的激勵(lì)與約束機(jī)制。通過(guò)評(píng)估結(jié)果的在政府內(nèi)部的有效運(yùn)用來(lái)促使政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

（二）建立健全政府績(jī)效評(píng)估法律制度體系

加快政府績(jī)效管理立法對(duì)于促進(jìn)政府績(jī)效管理改革和政府績(jī)效權(quán)威性的提升具有重要而深遠(yuǎn)的意義。要通過(guò)法律、法規(guī)來(lái)保障政府績(jī)效評(píng)估工作的順利進(jìn)行，將績(jī)效管理措施與評(píng)估方法納入到法治化的軌道，并幫助政府部門樹(shù)立正確的政績(jī)觀，政務(wù)活動(dòng)以提升公共服務(wù)水平為最根本目標(biāo)，本著公正公開(kāi)、科學(xué)規(guī)范、公眾滿意等原則確定立法的宗旨，對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估的基本原則、主體、程序及評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用進(jìn)行法律上的明確規(guī)定。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，部分西方國(guó)家為應(yīng)對(duì)全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，普遍建立了政府績(jī)效評(píng)估制度。我國(guó)績(jī)效評(píng)估立法可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，例如美國(guó)的《政府績(jī)效與成果法案》、英國(guó)的《地方政府法》和日本的《政府政策評(píng)估法》等都以法律形式管理政府績(jī)效評(píng)估。要進(jìn)行符合中國(guó)國(guó)情的績(jī)效評(píng)估理論研究，并以《中華人民共和國(guó)立法法》為依據(jù)，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的方法加以科學(xué)界定。必須從法律上來(lái)保障政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的有效運(yùn)行，規(guī)范評(píng)估主體的行為，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。績(jī)效評(píng)估立法的模式有統(tǒng)一立法和分散立法兩種模式，在這

問(wèn)題上，鑒于我國(guó)特殊的國(guó)情和地方政府績(jī)效評(píng)估存在的多種形式，應(yīng)根據(jù)不同領(lǐng)域和不同的評(píng)估主體進(jìn)行統(tǒng)立法。政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)是公眾利益和意志的體現(xiàn)，它來(lái)自于國(guó)家立法。將政府績(jī)效評(píng)估納入法律制度的體系框架之內(nèi)，是構(gòu)建服務(wù)型政府和構(gòu)建和諧社會(huì)的必然選擇。

（三）構(gòu)建多元化的政府績(jī)效評(píng)估主體

政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)由內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估兩個(gè)方面構(gòu)成，內(nèi)部評(píng)估指的是政府自身上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估或評(píng)估委員會(huì)的評(píng)估，外部評(píng)估指的是社會(huì)公眾、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等對(duì)政府的評(píng)估。評(píng)估主體的多元化可以提升評(píng)估結(jié)果的公允性。不同的評(píng)估主體在政府績(jī)效評(píng)估中扮演著不同的角色，它們的互補(bǔ)和協(xié)調(diào)可以促進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估效率的提升。當(dāng)前，政府績(jī)效評(píng)估多由上級(jí)部門完成，為單的內(nèi)部評(píng)估，這使得評(píng)估處于種相對(duì)封閉的狀態(tài)。針對(duì)目前的現(xiàn)狀，我們應(yīng)采取如下措施促使政府績(jī)效評(píng)估主體由一元化向多元化轉(zhuǎn)變：首先，要完善政府內(nèi)部的評(píng)估，提升內(nèi)部評(píng)估的科學(xué)性和有效性，根據(jù)政府職能要求和不斷變化的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)制定科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估目標(biāo)和體系。其次，要充分發(fā)揮公民的評(píng)估主體作用。當(dāng)前，我國(guó)公眾政治參與熱情日益高漲，要想充分發(fā)揮公民的評(píng)估主體作用，政府應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行政務(wù)信息的公開(kāi)，維護(hù)公眾的知情權(quán)；同時(shí)對(duì)公眾評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行合理分析和認(rèn)真對(duì)待。應(yīng)不斷拓寬公眾參與政府績(jī)效考評(píng)的渠道，把公眾利益放在政府工作的第位，建立“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的服務(wù)性政府。最后，要加強(qiáng)“第三方評(píng)估”的主體地位。“第三方評(píng)估”，是指獨(dú)立于政府之外的專業(yè)調(diào)查或研究機(jī)構(gòu)，接受政府委托或?qū)φ〞r(shí)期的業(yè)績(jī)表現(xiàn)進(jìn)行自主評(píng)估。第三方評(píng)估的具有豐富的評(píng)估專業(yè)知識(shí)和相對(duì)獨(dú)立性，有利于我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估力度的加深和專業(yè)性的增強(qiáng)。目前，已有些地方政府部門引入獨(dú)立的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)和研究單位參與到績(jī)效評(píng)估中來(lái)。例如，甘肅省政府2004年聘請(qǐng)?zhí)m州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心來(lái)評(píng)價(jià)政府績(jī)效，一些研究機(jī)構(gòu)也成立了專門評(píng)估政府績(jī)效的研究中心。可以說(shuō)，第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估績(jī)效已經(jīng)成為政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展的個(gè)重要方向。未來(lái)，政府可以通過(guò)對(duì)多元化績(jī)效評(píng)估體系的完善，構(gòu)建各個(gè)評(píng)估主體間的良性互動(dòng)模式。

（四）推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)的建設(shè)

我國(guó)地方政府需要有效規(guī)避政府績(jī)效信息失真，減輕給政府合理治理帶來(lái)的危害，提升政府績(jī)效信息公信力。建立信息系統(tǒng)是保障政府績(jī)效評(píng)估制度運(yùn)行的基礎(chǔ)工程，政府部門要建立種適應(yīng)政府績(jī)效評(píng)估需要的信息溝通體系，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和信息處理手段，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估信息的資源共享。需要構(gòu)建基于電子政務(wù)的政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)，組建專門的工作團(tuán)隊(duì)，搜集社會(huì)公眾、企業(yè)對(duì)績(jī)效評(píng)估的數(shù)據(jù)和信息，并基于各種資料匯集成數(shù)據(jù)庫(kù)，使績(jī)效評(píng)估信息化；采用評(píng)估系統(tǒng)是政府績(jī)效評(píng)估在形式、方法和內(nèi)容上的創(chuàng)新，可以增強(qiáng)評(píng)估的透明性和公正性，系統(tǒng)按照特定的程序和規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)，較少受到人為因素影響。政府績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)以計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)作為支撐，簡(jiǎn)化了信息搜集、處理和反饋的過(guò)程，打破了政府部門對(duì)政務(wù)信息的壟斷，可以有效規(guī)避政府績(jī)效信息的虛假、滯后或缺失，促進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估環(huán)境的優(yōu)化。