基于經(jīng)濟政策學視角的沿黃經(jīng)濟帶發(fā)展研究

韓 蕓 王云

摘 要：我國區(qū)域經(jīng)濟政策演進的實踐表明，以經(jīng)濟帶建設構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。以黃河流域為依托的沿黃經(jīng)濟帶，是繼長江經(jīng)濟帶之后又一流域性經(jīng)濟帶，貫穿東中西三大區(qū)域，覆蓋面積較大，具有重要的戰(zhàn)略地位和開發(fā)價值。加快實施沿黃經(jīng)濟帶開發(fā)戰(zhàn)略，對于促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

關鍵詞：沿黃經(jīng)濟帶 經(jīng)濟政策 對策建議

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-019-02

黃河發(fā)源于青藏高原巴顏喀拉山北麓的約古宗列盆地，流經(jīng)9個省區(qū)，蜿蜒5400多公里，國土面積約占全國的1/3，人口約占全國的1/4，是一個多民族聚居區(qū)，是中華民族的發(fā)祥地，是中國革命圣地的密集區(qū)，也是我國重要的能源、原材料基地。區(qū)域內(nèi)蘊藏著豐富的能源和礦產(chǎn)資源，擁有全國2/3的煤炭資源，70%以上的天然氣資源。沿黃經(jīng)濟帶輻射黃河沿岸100公里范圍，其形成和崛起將成為我國貫通東西、接南聯(lián)北的重要通道和節(jié)點，也將締造中國新一輪經(jīng)濟發(fā)展的增長極和新引擎。

一、我國區(qū)域經(jīng)濟政策演變

從我國區(qū)域經(jīng)濟政策演進的過程可以看出，新中國成立至今，我國的區(qū)域經(jīng)濟政策和區(qū)域經(jīng)濟格局的演進經(jīng)歷了均衡發(fā)展階段、非均衡發(fā)展階段、非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展階段、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等四個主要階段。新中國成立至改革開放前，均衡發(fā)展戰(zhàn)略貫穿始終。毛澤東同志提出“生產(chǎn)力平衡分布論”理論，主張為了實現(xiàn)工業(yè)全國的平衡，工業(yè)要偏向內(nèi)地發(fā)展，并與沿海工業(yè)并舉。改革開放以后，鄧小平同志根據(jù)我國實際國情，提出了具有時代特征的區(qū)域經(jīng)濟“非均衡”發(fā)展理論，主張按照效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先發(fā)展東南沿海地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟政策向東傾斜，梯度推進。進入20世紀90年代，伴隨著經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的不斷深化，以鄧小平同志南巡講話和黨的十四大召開為標志，我國改革開放、現(xiàn)代化建設以及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施均進入了新的發(fā)展階段。這一階段的戰(zhàn)略主題是優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)，同時開始強調(diào)要兼顧中西部地區(qū)發(fā)展，講求效率優(yōu)先，兼顧公平，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。2003年10月，黨的十六屆三中全會以科學發(fā)展觀為指導的統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出，引導中國區(qū)域經(jīng)濟格局再次發(fā)生巨變。區(qū)域經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟政策的重點由東部逐漸向內(nèi)陸地區(qū)展開，先后實施西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起、主體功能區(qū)等戰(zhàn)略。中共十八大提出要繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略思想，通過頂層設計、區(qū)域經(jīng)濟一體化、跨區(qū)域發(fā)展等促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，提出京津冀一體化、長江經(jīng)濟帶、“一帶一路”等發(fā)展戰(zhàn)略。隨著世界經(jīng)濟格局的演變和我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，急切需要繼續(xù)且不斷的發(fā)現(xiàn)和構(gòu)建新的區(qū)域經(jīng)濟增長極。黃河區(qū)域先天的經(jīng)濟戰(zhàn)略區(qū)位和獨有的能源資源稟賦，必將成為國家新的經(jīng)濟戰(zhàn)略區(qū)域，建設沿黃經(jīng)濟帶也將是未來我國經(jīng)濟建設重點北移西進的必然趨勢。

二、國內(nèi)經(jīng)濟帶政策借鑒及啟示

黨的十八大之后，我國提出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新思路，打造中國的經(jīng)濟帶，“以點帶面，從線到片，逐步形成區(qū)域大合作”的經(jīng)濟帶構(gòu)建思路（孫久文：《習近平區(qū)域發(fā)展觀新內(nèi)涵》，《人民論壇》，2014.5.20。），對于目前已經(jīng)逐步形成的經(jīng)濟帶和正在起步的其他經(jīng)濟帶都具有很強的指導意義。

1.長江經(jīng)濟帶。長江經(jīng)濟帶是我國除沿海開放地區(qū)之外，經(jīng)濟密度最大的經(jīng)濟地帶，橫貫我國中部，戰(zhàn)略地位十分重要。鑒于長江經(jīng)濟帶的重要經(jīng)濟和戰(zhàn)略作用，國家自上而下非常重視其建設規(guī)劃和布局。早在2012年12月國家領導人就提出了“湘鄂贛皖”四省聯(lián)袂打造長江中游城市群的政策主張。2013年7月，國家領導人在湖北調(diào)研時強調(diào)，“長江流域要加強合作，充分發(fā)揮內(nèi)河航運作用，發(fā)展江海聯(lián)運，把全流域打造成黃金水道。”自此，長江流域的開發(fā)正式被國家層面提上議事日程（《關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》，《中國遠洋航務》，2014（10））。9月23日，國家發(fā)改委和交通運輸部共同召集《推動長江經(jīng)濟帶轉(zhuǎn)型升級指導意見》起草動員會議，強調(diào)了長江經(jīng)濟帶開發(fā)的戰(zhàn)略定位和創(chuàng)新發(fā)展思路（吳學安：《長江經(jīng)濟帶奏響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新樂章》，《上海經(jīng)濟》，2014（7））。2014我國政府工作報告明確提出：依托黃金水道，建設長江經(jīng)濟帶。長江經(jīng)濟帶至此被正式確定為國家戰(zhàn)略。2014年4月，中央政治局會議上提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展。2015年中央經(jīng)濟工作會議再次明確提出要完善區(qū)域政策，重點實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶三大戰(zhàn)略，長江經(jīng)濟帶已經(jīng)上升至國家戰(zhàn)略高度，隨著后續(xù)具體政策的持續(xù)推出，有望與京津冀地區(qū)一起成為一南一北兩大重點發(fā)展區(qū)域。

2.絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路。2013年9月和10月，國家主席習近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）的重大倡議，得到國際社會高度關注。2013年中國—東盟博覽會上，我國提出將要重新構(gòu)建海上絲綢之路，尋求和打造可以帶動全國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略支點。12月，中央經(jīng)濟工作會議上國家再次提出，推進絲綢之路經(jīng)濟帶建設，建設21世紀海上絲綢之路。2014年3月，第十二屆全國人大二次會議上，把抓緊規(guī)劃建設絲綢之路經(jīng)濟帶、21世紀海上絲綢之路作為重點工作。西部各相關省份加緊布局，陜西、新疆、甘肅、寧夏等西部省份已開始著手研究新絲綢之路經(jīng)濟帶規(guī)劃。2015年中央經(jīng)濟工作會議明確把“一帶一路”上升到國家戰(zhàn)略高度，必將重構(gòu)我國對外開放的新格局。2015年博鰲亞洲論壇開幕式上，我國表示“一帶一路”建設是要在已有基礎上，推動沿線各國實現(xiàn)經(jīng)濟戰(zhàn)略相互對接、優(yōu)勢互補。3月國家發(fā)展改革委、外交部、商務部28日聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。“一帶一路”將繼續(xù)延展鋪開，從頂層戰(zhàn)略構(gòu)想步入務實合作階段。

3.珠江—西江經(jīng)濟帶。2008年，廣西提出打造西江“億噸黃金水道”的重大戰(zhàn)略。2009年國務院發(fā)布《關于進一步促進廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》，提出加快西江黃金水道開發(fā)，提高通航能力，形成綜合交通運輸體系，抓緊研究制定西江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃（李秀中：《珠江—西江經(jīng)濟帶獲批在即》，《第一財經(jīng)日報》，2014.05.29）。隨后，廣西先后編制了《廣西西江黃金水道建設規(guī)劃》、《西江黃金水道經(jīng)濟帶發(fā)展總體規(guī)劃》和《西江岸線利用規(guī)劃》3個規(guī)劃。2012年，廣西人民政府批復實施《廣西西江經(jīng)濟帶發(fā)展總體規(guī)劃》（2010—2030年）（以下簡稱《總體規(guī)劃》），為爭取《總體規(guī)劃》上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略奠定基礎。2013年國家領導人在廣西調(diào)研時表示，同意把珠江—西江經(jīng)濟帶建設上升為國家戰(zhàn)略。7月，廣西和廣東兩省區(qū)啟動《珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》編制工作。之后，國家發(fā)改委組織調(diào)研團到廣西和廣東考察，對珠江—西江經(jīng)濟帶規(guī)劃進行了修改。2014年7月，國務院批復《珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》，標志著珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略，將成為我國西南、中南地區(qū)開放發(fā)展重要增長極。

4.遼寧沿海經(jīng)濟帶。遼寧沿海經(jīng)濟帶是在遼寧沿海地區(qū)劃分的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域。在2005年，國家明確實施東北地區(qū)老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略時，遼寧省委、省政府決定實施“五點一線”開放開發(fā)戰(zhàn)略，并積極謀求國家更大的政策支持。之后，國家發(fā)改委聯(lián)合科技部、工業(yè)和信息化部、財政部等20多個部門組成調(diào)研組，赴遼寧沿海經(jīng)濟帶開展實地調(diào)研并明確表態(tài)：從國家發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度，統(tǒng)籌規(guī)劃和有序推進遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展，是十分重要和完全必要的（魏亞男：《遼寧沿海經(jīng)濟帶城市化發(fā)展現(xiàn)狀及對策分析》，《渤海大學學報》，2010（5））。2009年7月1日國務院通過《遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》，遼寧沿海作為整體開發(fā)區(qū)域被納入國家戰(zhàn)略，并爭取到一系列的政策優(yōu)惠（韓飛：《基于SWOT方法對綏芬河綜合保稅區(qū)發(fā)展趨勢分析及對策》，《商業(yè)經(jīng)濟》，2010（6））。

縱觀國內(nèi)經(jīng)濟帶發(fā)展的過程不難看出：一是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律和發(fā)展階段是經(jīng)濟帶發(fā)展的基礎。二是國家發(fā)展戰(zhàn)略和政府規(guī)劃是經(jīng)濟帶發(fā)展的前提條件。規(guī)劃是對未來的一種謀劃和安排，是對經(jīng)濟社會發(fā)展各項工作的綜合部署，是建設經(jīng)濟帶的基本依據(jù)，直接關系經(jīng)濟帶總體功能的有效發(fā)揮。三是政府的優(yōu)惠政策是經(jīng)濟帶發(fā)展的保障。國內(nèi)主要經(jīng)濟帶在發(fā)展過程中均享受到了資金、土地、人才、技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)聚集等方面的優(yōu)惠，力爭國家政策支持是經(jīng)濟帶發(fā)展的捷徑。四是地方政府的協(xié)調(diào)合作機制是經(jīng)濟帶發(fā)展的重要保障。經(jīng)濟帶的形成并非一個城市或地區(qū)的單打獨斗，而是不同地區(qū)的協(xié)調(diào)和聯(lián)動合作。構(gòu)建經(jīng)濟帶，各地方政府首先要打破地域限制，消除地方政府的保護主義，轉(zhuǎn)變職能，達成合作共識，形成經(jīng)濟聯(lián)合體，建立區(qū)域合作和利益共享等機制，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會的整體發(fā)展。

三、建設沿黃經(jīng)濟帶政策建議

1.建議實施沿黃經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略。建議將沿黃經(jīng)濟帶中遠期規(guī)劃納入國家發(fā)展總體戰(zhàn)略部署，進行頂層設計和科學規(guī)劃，制定相應的扶持措施和支持政策。將短期的發(fā)展建設納入國家和沿黃各省市“十三五”規(guī)劃中，進行統(tǒng)籌規(guī)劃。建議國家組建中央各有關部門牽頭、沿黃各省市參加的規(guī)劃建設工作委員會。打破行政區(qū)劃限制，實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的資源共享和優(yōu)化配置政策，盡快編制《沿黃經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》，按照統(tǒng)一規(guī)劃、明確分工、統(tǒng)籌安排的要求，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，整合東部地區(qū)率先發(fā)展、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等現(xiàn)有各項政策，優(yōu)化配置政策資源，構(gòu)建合作協(xié)調(diào)機制，進一步激發(fā)沿黃經(jīng)濟帶發(fā)展?jié)摿Γ瑢崿F(xiàn)更好更快更大的發(fā)展。

2.將沿黃經(jīng)濟帶作為能源“先行先試”試驗區(qū)。沿黃經(jīng)濟帶地處我國中部、能源資源豐富，工業(yè)優(yōu)勢明顯，文化底蘊深厚，革命歷史輝煌，擁有貫通東西南北的區(qū)位優(yōu)勢。沿黃經(jīng)濟帶擁有豐富的能源資源，內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南是全國能源資源富集區(qū)，四省煤炭儲量約占全國的50%，是我國重要的能源走廊核心區(qū)。沿黃經(jīng)濟帶還被稱為“華北水塔”，具有明顯的水資源富集優(yōu)勢，每年可開發(fā)水電裝機約為651.2萬千瓦，年發(fā)電量約180億千瓦時。由于沿黃經(jīng)濟帶水資源與能源礦產(chǎn)資源的分布基本一致，科學合理有效地利用水資源優(yōu)勢，有利于沿黃經(jīng)濟帶發(fā)揮礦產(chǎn)資源和水資源的組合優(yōu)勢，有利于發(fā)展煤—電—鋁、煤—焦—化等循環(huán)經(jīng)濟，保障國家能源安全，打造國家新型能源基地，促進區(qū)域經(jīng)濟、城鄉(xiāng)經(jīng)濟的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，建議將沿黃經(jīng)濟帶作為能源“先行先試”試驗區(qū)、國家循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)、國家煤電一體化改革試點區(qū)、煤炭資源市場化配置和深化改革試驗區(qū)、國家中西部新型城鎮(zhèn)化的試點區(qū)、國家生態(tài)補償示范區(qū)等。

3.加大政策支持和投入力度，增強沿黃經(jīng)濟帶的發(fā)展凝聚力。在礦產(chǎn)資源方面，按照循序漸進、穩(wěn)步推進的原則，構(gòu)建煤炭等礦產(chǎn)資源的開采補償機制。從開采前防范性補償、開采中的即時性補償、開采后的恢復性補償三個方面進行科學合理補償，最終實現(xiàn)資源開采成本的完全化。在生態(tài)環(huán)境治理方面，將沿黃經(jīng)濟帶列為采煤沉陷區(qū)治理試點區(qū)域，支持探索治理模式和制定采礦生態(tài)補償制度，將采空區(qū)治理和生態(tài)恢復納入煤炭企業(yè)生產(chǎn)成本，阻止煤礦采空區(qū)的增長，加大財政轉(zhuǎn)移支付比例。在交通建設方面，政策、項目、資金上給予優(yōu)先考慮和傾斜。加快物流體系建設，將物流業(yè)納入國家服務業(yè)綜合改革試點。在水利建設方面，根據(jù)黃河中下游蓄水、防洪、排沙的迫切需要和可開發(fā)而未開發(fā)水能資源高度集中于本區(qū)域的特點，建議加快推進黃河中游大型水電樞紐工程，形成梯級開發(fā)利用的水利樞紐集群。

4.加強沿黃經(jīng)濟帶各省市的區(qū)域聯(lián)動與合作。區(qū)域聯(lián)合與合作是區(qū)域經(jīng)濟和諧發(fā)展的實踐基礎。要建立多層次的區(qū)際聯(lián)動機制，加強區(qū)際橫向聯(lián)合，促進區(qū)域之間優(yōu)勢互補，資源共享，互利合作，多贏發(fā)展。在區(qū)域合作方面，加強沿黃各省區(qū)聯(lián)系，建立經(jīng)濟合作平臺，建議由國家發(fā)改委牽頭成立沿黃經(jīng)濟帶綜合發(fā)展領導小組，成員包括沿黃各省區(qū)的主要領導并設立專門的辦事機構(gòu)，探索跨省域發(fā)展的飛地經(jīng)濟合作模式，進一步促進沿黃各省份優(yōu)勢互補和資源共享。

5.推進沿黃經(jīng)濟帶全面創(chuàng)新。解放思想、樹立市場化意識。大力發(fā)展民營經(jīng)濟，充分發(fā)揮民營經(jīng)濟在市場經(jīng)濟中的作用，增強市場經(jīng)濟活力。樹立機遇意識、共同發(fā)展意識。沿黃經(jīng)濟帶發(fā)展必須實現(xiàn)共同發(fā)展，全流域各省、各市都要樹立一盤棋思想。樹立創(chuàng)新意識，通過思想觀念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，帶動沿黃經(jīng)濟帶區(qū)域以及中部經(jīng)濟區(qū)實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展。

[基金項目：《2014年度山西經(jīng)濟社會發(fā)展重大研究課題》（ZDA201408）]

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（作者單位：山西省社會科學院 山西太原 030006）

（責編：李雪）