基于房地產金融發展視角對我國小產權房問題的思考

摘 要：文章從房地產金融發展的視角分析了我國小產權房問題的成因，并提出了解決我國小產權房問題的思路，旨在建立房地產穩定發展的長效機制，不斷滿足群眾的住房需求。

關鍵詞：房地產金融 小產權房 現狀 成因分析 解決思路

中圖分類號：F285 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）08-270-03

近年來，隨著我國城市化進程加快，房地產行業快速發展，房地產金融在社會經濟發展中發揮越來越重要的作用。與此同時，我國小產權房在多方利益博弈中產生并且規模急劇擴張，成為亟待解決的難題。本文從房地產金融發展的角度探析了我國小產權房問題產生的原因，提出了解決問題的思路。

一、小產權房問題現狀

小產權房是我國特有的現象，始于20世紀90年代。它不是法律概念或學理上的專門術語，是人們在社會實踐中逐漸形成的一種約定俗成的稱謂，指在農村集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村委頒發，該類房沒有國家發放的土地使用證和預售許可證，購房合同在國土房管部門不會給予備案。目前小產權房不給確權發證，也不受法律保護。

1.數量龐大。據資料顯示，1995—2010年我國小產權房竣工的建筑面積達7.6億平方米，約占同期城鎮住宅竣工面積的8%。北京市場小產權房約占樓盤總量的20%左右。成都市小產權房已經占到整個成都商品房的30%左右。在太原不合規的銷售住房大約占到整個住房數量的50%，其中20%是小產權房。一些城市占到存量房的40%甚至50%。一些機構和學者對小產權房數量有更高的估算。從發展趨勢看，在國家城鎮住房保障體系尚未健全、城鄉居民住房需求旺盛的情況下，小產權房仍有巨大的需求空間。

2.開發混亂。小產權房開發主體眾多，開發名目繁雜，開發過程涉及鄉鎮政府、村集體與開發商、社會投資者等眾多主體，借舊村改造、城中村改造等各種名義開發，多種利益關系相互交織。

3.涉及面廣。據資料顯示，我國小產權房存量達7000萬套，涉及近7000萬個家庭，工人、農民、國家公職人員都有涉及。小產權房一定程度上滿足了低收入群體的住房需求，也是其中多數人的無奈選擇。大量中低收入者冒險去購買，反映了民眾對住房改善的強烈需求，一定程度上反映出對現實住房制度和房地產金融發展的不滿。

4.缺乏有效的房地產金融支持。小產權房有大量的市場需求，開發建設需要投入大量資金，已逐步形成了特有的融資和銷售方式。但受法律和制度限制，小產權房不能通過正規的渠道融資、擔保和流通，渴求金融支持。小產房對市場要素的占有，也反作用于我國房地產金融發展，使房地產金融發展空間受限，業務覆蓋不全面，金融風險加大。

二、小產權房問題成因分析

小產權房的成因很復雜，是制度、市場等多種因素綜合作用、各種利益交織的結果。本文側重從與房地產金融相關的方面來分析。

1.管理制度的城鄉二元結構是形成小產權房問題的根源。小產權房造成的因素最根本的有土地制度和行政管理制度。目前，我國土地管理形式有兩種，城市土地由政府直接管理，農村土地由農村集體管理。但農村集體對于其所擁有的土地沒有處置權，不能隨意買賣和轉讓。加之我國嚴格實行土地用途管制，限制農用地轉為建設用地。而農村集體既是一個自治組織，又是一個經濟組織，在市場經濟條件下，必然追求自身組織的利益最大化。城鄉房地產市場互為封閉，城市和農村、市民和農民的住房保障制度差別化對待。小產權房之所以長期難以根除，根本原因在于城鄉土地管理體制的二元結構為其提供了生存空間。

2.政府作為不到位對形成小產權房問題有不可推脫的責任。小產權房出現20多年來，圍繞小產權房問題解決采取的舉措很多，但小產權房規模不斷擴張且沒有減緩的勢頭。政府出臺了大量的文件和政策，但小產權房問題非但沒有解決，而是問題積累越來越多、越來越棘手。政府作為不到位在小產權房問題解決方面有較多的體現，民眾住房改善的需求沒有得到有效解決，對小產權房不認定合法但在水電路等公用設施方面又給予配套，并沒有采取綜合措施有效制止違法的繼續。亂作為和權利尋租等腐敗現象更加劇了小產權房問題。太原市從2003年啟動“城中村”改造，基本徘徊不前。到2014年的11年來只完成3個村整村改造，僅占應改造村數的1.7%，仍有170個“城中村”。太原市“城中村”人口加上棚戶區居民，占太原總人口的33.1%，1/3的城市居民生活在“這么差、這么惡劣的環境中”。“城中村”的現狀，給人一種沒有人管的感覺。各地城中村改造的腐敗案件很多，2015年5月17日，在百度中輸入“城中村改造腐敗”相關結果約455000個。

3.市場需求旺盛和房價上漲過猛是形成小產權房問題的直接誘因。2011年以來，我國城鎮化水平超過50%。到2014年，我國城鎮化率達到54.77%，比上年增加1個百分點，城鎮常住人口為74916萬人，比上年增加1805萬人。2014年全年全國城鎮保障性安居工程基本建成住房511萬套，新開工740萬套。大量低收入群體進城，導致保障性住房嚴重不足、欠賬很多。從房價收入比這一重要指標來看，世界銀行的標準是5∶1，聯合國人居中心的標準是3∶1，美國的比例是3∶1，日本是4∶1。2007年我國的房價收入比平均為15倍，上海為17倍，北京更是高達23倍之高。不斷攀升的房價嚴重超出普通購房者承受能力，小產權房在客觀上滿足了中低收入階層的住房需求，事實上成為商品房、廉租房、經濟適用房之外的一種城市房屋供應類型。小產權房熱銷代表了一種剛性需求，是我國特有的高房價并發癥，反映出低收入家庭對低價房的強烈渴望。

4.房地產金融發展滯后加劇了小產權房問題的形成。房地產業和房地產金融是兩個相互支持的行業，房地產金融發展的實質是妥善地利用和規范房地產的價值，促進房地產業的發展，達到增加供給和平抑房價的目的。我國房地產金融還處在初級階段，對居民住房保障的功能很弱，不足以滿足大眾對住房要求。2014年全年房地產到位資金121991億元，其中個人按揭貸款僅13665億元。住房公積金等制度覆蓋面小，發揮作用不充分。特別是對農村居民的住房改善缺乏有力的金融支持，對中低收入者住房需求不能有效滿足。房地產融資、保險、租賃、交易等方面沒有形成高效規范統一的制度體系。盡管有關部門三令五申提醒購房者風險，但仍有大量的中低收入者甘愿冒險違法，不顧風險去購置小產權房，助長了小產權房的開發建設。

三、國內外房地產金融發展啟示

房地產金融的出現很早，隨著房地產業的發展和專業化程度不斷提高，房地產金融不斷發展并起到支持作用，美國等發達國家好的做法值得借鑒。

（一）國外房地產金融發展

現代意義上的房地產金融是從20世紀30年代起在世界范圍內得到穩步發展。各個國家從實際出發，探索和建立符合本地實際的房地產金融體系，但發展不平衡。目前，歐美等發達國家探索出了較成功的發展道路，創造了各具特色的房地產金融體系和發展模式，引領和帶動了房地產金融發展。

1.美國房地產金融發展。美國的房地產金融很發達，體現在體系健全、市場發達、品種豐富等各個方面，以實現“全體居民有足夠住宅”為目標，通過眾多的金融機構以抵押貸款的方式為房地產的資金需求提供保障，形成了房地產金融的住房抵押貸款模式。通過政府干預組建和扶持政府管轄的金融機構，包括銀行和非銀金融機構一起為居民住房提供足額貸款和有效擔保。通過健全法律作保障，明確相關責任和權利，依法規范市場有序。通過完備的二級市場，保證一級市場長期穩定的資金來源，并努力防范和控制風險。

2.德國房地產金融發展。德國政府把房地產市場的發展目標歸結為滿足公眾的住房需求，注重發揮市場作用，同時國家兼顧公平。通過制定發展規劃、出臺土地指導意見和完善稅收政策等多種方式來調節市場，推動房地產金融的均衡穩定，形成了房地產金融的“住房儲蓄合同貸款模式”。該模式的主要特點，一是體系十分完整，推行標準的契約儲蓄型制度，依靠大量的儲蓄投入資金建立龐大的互助型金融體，脫離資本市場和利率的影響保持獨立運行，實行封閉管理和單一資金來源融資。以中央銀行為核心，多渠道融資體系并存，將存款系統、抵押銀行系統和配款系統都綜合在一起，并有大量的金融機構參與。二是建立儲貸結合的住房金融體制，鼓勵民眾積極參與，實行專款專用、先存后貸、存貸結合以及固定低利率的運行方式，成立與社會聯系緊密的公營和私營各類住房服務組織，有效解決居民住房的相關問題。三是法律體系完備，嚴厲打擊房地產投機行為。四是注重房地產金融支持體系建設，適度管控房地產市場，通過立法對金融市場干預和監管，發行政府嚴格管控的潘德布雷夫債券來進行住房建設和公共事業建設融資。

3.新加坡的房地產金融發展。新加坡政府把全民都擁有引以為豪的住房為目標，十分重視大眾的住房問題，逐步形成了房地產金融的“住房公積金模式”。該模式顯著的特點體現在三個方面：一是實行獨特的組屋制度。“組屋制度”是新加坡住房制度的核心。“組屋”指的是由政府投資興建、統一規定價格，以低價出售或出租給中低收入家庭使用，以此保障大眾的住房問題得到解決。并嚴格規定組屋使用與騰退條件，對違法者給予制裁。二是完備的中央公積金制度，這是其解決住房問題的核心政策，為組屋建設提供資金支持，公積金使用高效規范，60%以上的居民用中央公積金購買組屋和商品房。三是健全法律制度，保障資金、土地等各個方面規范有序。

（二）我國房地產金融發展

我國房地產金融發展起步較晚，總體處在初級階段。近年我國房地產金融發展十分迅速，從事房地產金融的機構日趨多元化，一個以國內商業銀行為主體，其它金融機構為補充的房地產金融服務體系正逐步形成。涉及住房抵押、個人公積金、住房儲蓄業務、房地產貸款及融資、擔保等各個方面。但相關法律不完善、市場秩序不規范以及住房公積金管理低效、資金運作困難和利益分配失衡等問題比較突出。在我國的房地產金融體中，商業性金融體系相對較為成熟，而政策性住房金融體系較為缺乏。以個人住房公積金為例，繳存住房公積金以政府機關、事業單位和國有企業為主體。2011年全國住房公積金繳存人數僅有9100余萬人，覆蓋范面嚴重不足，發揮的作用有限。

（三）發達國家房地產金融發展的啟示

一是政府高度重視民眾住房改善問題，把住房建設問題作為民生工程堅持不懈抓好。二是注重法律配套完善，加強對房地產市場干預，建立統一高效、全民覆蓋、人人受益的房地產金融體系和住房保障制度。三是房地產金融發展與民眾住房問題解決相促進，把發動民眾熱情參與同加大政府投入相結合，強化住房政策性金融機構體系和功能建設。四是房地產金融和房地產政策保持相對的穩定性和連續性，在一個相當長的時期明確發展目標和保障措施。五是我國房地產金融發展和住房制度保障與群眾對住房改善的要求有諸多不適應，需要加大改革力度，在制度建設方面取得突破，有效破解住房保障和土地使用的城鄉差異制度，并防止投機行為和市場大幅波動。

四、基于房地產金融發展解決小產權房問題的思路

解決小產權房問題總體思路是：要立足于我國房地產金融發展現狀與趨勢，吸收國外房地產金融發展和住房保障的經驗，探索一條具有中國特色的房地產金融體系和公平高效的住房保障制度，強化宏觀調控能力，堅持多措并舉、分類處置，杜絕新生、穩步消化的原則，逐步解決我國小產權房問題。

1.從制度建設入手，明確小產權房的法律地位和入市資格。從保護廣大民眾的利益出發，用發展的眼光來認識小產權房，用科學的態度對待小產權房。探索現階段小產權房入市限制條件和資格，對小產權房有效監管，允許有條件進入市場。把問題解決與保障性住房建設有機結合起來，堅決制止小產權房強制乃至暴力拆除等極端做法，努力避免給小產權房購買者造成經濟傷害，以致影響社會穩定。

2.區別情況，分類處理。我國國情決定了小產權房會在相當長的時期存在和住房改善的功效。要深入調研，準確掌握情況，區別情況，分類穩步處置，首先要將城中村、城鄉結合部現在符合規劃的小產權房加以規范。要將小產權房處置與房地產金融發展相結合，保護和懲處并重，把違法制止與合法支持統籌推進。加大責任追究力度，嚴防小產權房繼續擴張。

3.加快房地產金融的發展。借鑒美國、德國以及新加坡等發達國家房地產金融發展的成功經驗，加快我國房地產金融發展，建立城鄉全覆蓋的房地產金融保障體系，人人享有平等的住房保障制度，特別是注重中低收入群體的住房需求，保障居者有其房，引導合法、公平消費，促進小產權房問題解決。

4.建立和完善房地產金融法律體系。以滿足大眾住房需求和保障公平環境為首要任務，健全法律制度，規范市場秩序，確保房地產市場統一開放、公平高效，抑制投機行為，防范房地產金融風險。

五、結語

我國小產權房問題涉及面廣，影響深遠，亟待解決，并可能會在相當長的時期內存在。要學習借鑒發達國家房地產金融發展的成功經驗，創新工作思路，推動我國小產權房問題逐步得到解決。

小產權房的存在是歷史形成的，有其存在的合理性，要用歷史的眼光看問題、用發展的態度解決問題。針對小產權房問題涉及如此大范圍和廣大民眾的不合法現象，有必要深刻反思現實的住房保障制度和執法效力。小產權房問題形成由市場需求催生，地方政府作為不到位、執法監管不力使問題久拖不決。下一步要從制度建設入手，明確小產權房的法律地位和入市資格。區別情況，分類處理，防止“一刀切”和任何的過激處置，避免因簡單粗暴做法對群眾造成更多傷害，影響社會穩定。

小產權房處置涉及多方利益，并面臨諸多壓力，要強化各級政府責任，兼顧各方面的利益積極解決。要加快我國房地產金融發展，積極構建適合我國國情又能順應發展趨勢的住房保障制度，以滿足群眾住房需求為目標，加強宏觀調控，有效防范房地產金融風險。通過房地產金融的長足發展，從根本上支持廣大群眾對住房的需求，消除對小產權房的依賴，促進小產權房問題得到早日徹底解決。

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（作者單位：天津大學 天津 300072）

（作者簡介：冀航（1993—），女，天津大學土木工程專業本科在讀。）

（責編：李雪）