新預算法下政府會計信息對績效評價的影響

摘 要：隨著全球范圍內“新公共管理運動”的開展，政府會計的績效評價作為一種科學有效的管理工具被引入到政府的管理工作中。特別是新預算法的實施，使得政府會計也逐漸借鑒了企業會計里的一些優點，但仍然存在一定的不足。文章主要從績效評價的角度出發，剖析了我國當前政府績效評價的狀況及存在的問題，探討當前政府會計的變化對其績效評價的影響，提出了相應的對策建議。

關鍵詞：新預算法 政府會計信息 績效評價 現狀 對策建議

中圖分類號：F235.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）10-131-02

隨著我國社會主義經濟體制不斷完善、政治體制改革不斷深入，政府的職能也開始逐漸轉變。政府和企業兩大類組織的會計雖存在許多的不同點，但隨著新預算法的實施，政府會計也逐漸借鑒了企業會計里的一些優點。在新的預算法下，如何加強政府的工作質量，完善政府的績效評價體系，推動政府會計的改革，提供反映政府財務狀況和活動成果的合理信息，從而實現對政府全方位的績效評價，這是一項急需解決的現實問題。

一、政府績效管理的起源與內涵

績效管理的思想淵源可追溯到20世紀初期。早在1895年，“科學管理之父”泰羅在《計件工資制》中就已經提出這一概念。此后，在法約爾的努力下，績效管理思想又得到了進一步的推廣。績效管理思想真正得以實踐是在美國20世紀50年代推行的績效預算，在《政府績效與結果法案》中將政府績效的描述上升到法律高度。此后，績效管理在各行業及企業得到了普遍運用。

政府績效管理是指公共部門積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規范與柔性機制相統一的基礎上，獲得公共產出最大化的過程。政府績效管理又可分為多個具體分支，如目標管理績效考核、部門績效考核、機關效能監察、領導班子領導干部考核、公務員考核等等。

二、我國當前政府績效評價的狀況及問題

當前，我國的績效評估仍然處于起步階段。2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中指出：“要積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法”。“績效評估”概念第一次出現在中央政府官方文件中，但范圍限于行政執法。2005年，國務院在《2005年工作要點》中指出“探索建立科學的政府績效評估體系和經濟社會發展綜合評價體系”，績效評估從行政執法擴展到各級政府的全面工作。2008年，溫家寶總理的政府工作報告中提出要推行“政府績效管理制度”，績效評估由此成為績效管理的一個組成部分。2012年，黨的十八大報告指出，要“創新行政管理方式，提高政府公信力、執行力，推進政府績效管理”。2015年開始實施的新預算法對績效評價在預算編制中的作用、績效審查、重大投資項目資金的使用及績效情況進行了規定。

我國政府績效管理實踐存在的問題主要有：

1.理論指導的系統性有待提高。近些年來，我國學者已經關注并開始研究政府績效管理，但由于起步較晚，且這一領域的相關學術文獻大都是從西方國家引入，針對中國實際情況進行的系統、全面和具有可操作性的研究成果尚不多見，以政府績效管理內涵和國際慣例為基礎，適合我國國情的完整、有序、切實可行的理論和方法體系更未建立。因此，我國政府績效管理的實踐帶有很大的盲目性，理論指導的系統性亟待提高。

2.績效評估體系的科學性亟需加強。（1）評估結果的科學性有待提高。根據上文的論述，由于我國尚未建立起適合國情符合實際的完整、有序、切實可行的政府績效評估理論和方法體系，因此，在實際過程中，存在諸如多偏重經濟指標而忽略綜合的社會指標，多定性方法而少定量方法，指標權重確定不合理等問題，這都導致了評估結果缺乏一定的科學性。（2）存在重形式、輕效果問題。由于政府績效管理過程存在封閉性、神秘性，公眾與政府部門信息不對稱，無法參與評估，因此，很多“社會公開”、“公民參與”往往是一種形象工程，重形式、輕效果現象嚴重。（3）開展績效評估所需的配套措施不完備。一是評估維度體系不夠健全和科學，評估多以官方為主，且多是上級對下級的評估，缺乏對于政府自身內部的評估以及公眾對政府的評估;二是評估程序不夠規范，存在很大的隨意性，難以做到客觀、公正。（4）考核結果未起到應有作用。考核結果很多時候被認為只是一種“擺設”，大家往往認為績效考核的結束就是績效管理的結束，并不對考核結果進行分析并作出改進。

3.績效管理制度平臺有待完善。我國政府機構改革雖然都強調提高行政績效，但由于多處于自發和半自發狀態，尚未形成關于政府績效管理的整體思想體系，缺乏統一規劃和具體、可操作的政策性指導，因此往往出現上下級績效目標之間的關系不明，以致下級相關部門目標不明確，職責不清晰;評估的內容設計和評估構建等沒有客觀的衡量標準，幾乎都是基于政府自身需要而設定。

4.績效計劃制定過程存在缺陷。（1）績效目標設置與組織核心職能不一致。由于政府部門績效管理目標設定往往存在依據諸如上級領導的偏好來設定績效目標、以“顯性”工作為核心來設定績效指標、部門主義突出等因素，績效目標設置與組織的核心職能往往出現偏離。（2）缺乏科學深入的分析。制訂目標時，由于忽視工作分析和崗位分析，也就缺乏科學細致的工作和崗位說明書，工作標準不具體，職責不明確;績效指標的設定過程中深度分析不夠，如缺乏對環境變量的思考或忽略對指標內在本質的探究等。（3）忽視績效溝通，缺乏廣泛參與。一方面，政府部門的績效目標與計劃往往由上級部門和領導制訂，忽視了與公眾的溝通，缺乏公眾利益表達的制度性渠道;另一方面，政府部門和公務人員之間的雙向溝通也被忽視，這就使得績效期望與計劃目標或太高無法實現或缺乏一定的挑戰性，起不到激勵作用。

三、政府會計的變化對績效的影響

2015年起施行的新預算法，是我國深化財稅體制改革、建立現代財政制度的里程碑事件，具有深遠的意義。由于政府預算和會計是孿生和互補的關系，預算法的改革需要以政府會計改革為支撐，而伴隨政府會計的新變化，也會對政府績效評價產生深遠的影響：

1.強調績效導向。由于政府提供的公共服務或公共產品缺少競爭性，加之其資源配置的不可逆性，導致高成本和低質量的現象時有發生。為削減成本，政府從業務外包或購買相關服務方面進行了探索，但總體效果不佳。進行務實的結構化績效評估，能夠為政府資源的有效配置提供決策依據并強化受托責任。政府績效預算的成功取決于業績信息本身的準確程度，要保證業績信息的準確，就必須對在政府的投入、產出和結果之間進行有機的銜接，特別是在知情權的約束下，必須整合會計技術和績效評估。

2.為績效評價提供新的數據依據。我國目前的政府財政報告制度實行以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度，主要反映政府年度預算執行情況的結果，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了重要作用。但隨著經濟社會發展，僅實行決算報告制度已經難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的要求，主要表現在：無法全面準確反映政府負債，難以為有效防范財政風險、促進財政長期可持續發展提供可靠的信息支撐;無法完整清晰反映政府資產，不利于強化政府資產管理、增強政府公共服務能力;無法科學合理反映政府成本費用，不利于降低行政成本、提升政府運行效率。

3.為政府績效評價提出新的要求。新預算法嚴格規范地方債務管理。允許地方政府發債的同時，也進行了嚴格的風險限制。政府發行債券既是一種政府行為，又是一種商業行為。政府管理部門必須對其披露的債務償還等會計信息承擔一定的責任。同時，新預算法也加強了對結轉結余資金的管理。各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出;連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理。各級一般公共預算的結余資金，應當補充預算穩定調節基金。這就有效避免了在現金制下提前確認收入或遞延確認支出以實現“虛假的平衡”的問題。這些新的變化必然體現在今后的政府績效評價中。

四、完善政府績效管理的對策建議

1.建立健全科學的地方政府績效管理體系。要推進績效管理的實施程度，關鍵在于完善績效預算評價指標的選取和設計上。績效管理最終要用量化的綜5408指數來反映政府部門的績效情況。特別需要指出，績效指標應當具有外部性，比如政府績效預算行為對于社會、環境帶來的積極或者消極影響，諸如“空氣污染治理”、“車禍事故率逐年降低”等指標。因此必須要建立健全科學的政府績效管理體系，建立細致而完善的衡量指標，充分結合一切可利用的資源和途徑對政府績效予以考評，并對考評結果及時予以反饋，利于調動各地方政府、各部門及其工作人員的主動性和積極性。

2.實現政府績效管理主體多元化。公民作為政府部門的服務對象，對政府的服務態度、服務質量以及服務水平，有著最直接、最真切的感受與最優先的發言權。現代國家強調建設服務型政府，政府部門的績效管理應該以公民為本位，建立健全公民參與機制，并積極引入媒體、專業化的社會評估機構等其他主體參與到政府績效評估實踐中，實現政府績效管理主體由單一政府向多元化主體轉變。

3.重視全面績效溝通。全面而有效地績效溝通，既包括政府內部的溝通，還包括政府與公眾的溝通。政府與公眾間的信息交流與溝通包括兩個方面：一是政府部門向公眾傳遞與反饋諸如政府機構的組成、職能、政策與法規、辦事規程、重大決策過程等信息;二是公眾向政府部門傳遞與反饋諸如服務質量、種類要求以及服務滿意度等信息。三是政府績效管理應當考慮信息的反饋，此處的信息反饋包括：績效評價結果中指標完成較低情況的有效說明和改進;行政問責結果與行政問責計劃的信息比較;績效評價與行政問責之間信息的反饋。加強信息的溝通與反饋能夠讓績效評價結果和行政問責結果完成對效果的最后監督，從而提高工作效率。

4.強化績效考核結果的反饋與利用。一方面，要將績效考核的結果不僅與工資待遇直接掛鉤，還要與評優、職務升遷等掛鉤，進而充分調動政府工作人員的主動性、積極性和創造性;另一方面，要將考核結果及時反饋給被考核者，使其獲得具有建設性和針對性的指導，并以此為依據做出相應的改進。只有強化績效考核結果的及時反饋與正確運用，才能真正實現績效考核在績效管理中的重要作用。

5.加強政府績效管理法制化建設。應從以下幾個方面來加強法制建設：一是從法律層面上確立政府績效管理的地位，保證政府績效管理工作的正常有序開展，提升政府管理水平;二是制定政府績效管理參與者行為規范，保持績效管理的客觀性和公正性;三是制定政府績效評價法，使評估工作有法可依。評估者在對公共項目進行目標評估時，可根據政府績效評價法，對不同的評估對象和評估類型選擇不同的評估方法。

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（作者單位：太原科技大學華科學院 山西太原 030000）

[作者簡介：范勤（1994—），女，山西省晉城市人，太原科技大學華科學院本科生]

（責編：李雪）