義務教育非均等化問題及對策探究

張奕華

摘 ? ?要： 通過對當前基礎教育領域的理論分析和實踐研究，得出實現義務教育均等化的首要任務是縮小校際差距。具體措施是：建立完善的義務教育財政投入體制;加強教育監管制度，建立透明的學校財務制度;統一學校建設標準，推進小學標準化建設;提高教師準入門檻，加強師資建設;建立人才培養與流動機制;放低民間資本投資私立學校的門檻。

關鍵詞： 義務教育 ? ?校際差距 ? ?均等化 ? ?教育公平

近年來，隨著我國教育改革的不斷深入，教育公平性問題越來越突出，引起專家學者和社會大眾的廣泛關注。學術界對于義務教育公平性的研究范圍主要包括對區域間、城鄉間、校際間、群體間教育現象的研究。校際差距，是指在同一區域內同一類型學校中同一層次的學校之間由于財政投入不均等而出現的學校在人力資源、物力資源及財力資源等方面的差距。本文以S省為例進行研究，意在結合現實情況進行分析、求證，了解S省義務教育均等化的程度和存在的問題，并為促進該省教育公平提供政策建議，最終實現義務教育均等化。

一、存在的問題

從S省義務教育生源數量與社區附近的學校數量的滿足程度看，絕大部分居民表示滿意，但是仍有近半數居民希望將自己的子女送往知名小學就學，并且有35%左右的家長順利將子女送入知名小學。大部分家長對學校的教學環境、師資力量及教學質量滿意表示，同時，家長對知名學校的滿意度比對普通學校滿意度高。通過縱向比較發現，近幾年學校的設施、師資力量、教學質量及其他方面都在顯著提高，但是，普通學校和知名學校還存在一定差距。知名學校經常出現供不應求的情況，一定程度上會加大兩類學校的差距，影響教育資源分配。在調查中發現有超過半數的學生家長對普通學校的師資力量、教學設施、教學質量和教育管理存在意見。從橫向比較方面，同一個省內的不同地市間的教育資源、教師素質等方面也存在較大差距。

根據本次調查和相關研究分析，筆者認為導致校際差距的原因主要有以下六點：（1）國家對教育的財政投入不足。（2）有關部門對學校的各種收費現象監管力度不夠。（3）由于沒有制定學校統一的建設標準，不同學校在各方面相距甚大。（4）對教師的準入要求過低，導致師資差距過大。（5）沒有建立完善的教職人員人才流動機制，致使沒有形成良好的人才資源流動。（6）由于相關政策的不完善，因此民間資本對教育的貢獻不足。

二、對策探討

結合S省的調查結果和中國目前義務教育階段存在的問題，本文提出如下建議。

（一）建立完善的義務教育財政投入體制。

1.增加政府對教育的財政投入。

教育投入不足制約著我國教育事業的發展，雖然我國各級政府對教育的投入不斷增加，但國家財政性教育經費占國內生產總值的比例一直偏低，2012年我國教育財政投入才達到4%，而早在2010年肯尼亞每的年教育經費就已經達到了國內生產總值的7%，遠遠高于我國。根據2010年的數據，在國家財政性教育投入上，世界平均水平為7%左右，其中發達國家達到9%左右，經濟欠發達國家投入比例約為4%①。因此我國要加快建立完善的義務教育財政投入體制，加大教育投入，優化教育資源配置，縮小校際差距，促進義務教育均等化。

2.切實落實地方政府責任。

2005年12月《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》發布，決定從2006年起，“要明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔農村義務教育經費保障機制”②。2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》也明確規定，“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔”③。相關政策和法規都已提出地方政府在義務教育中的責任，但是，地方政府落實這些政策的效果不是太理想，義務教育經費很大程度上還依賴于中央財政。因此，制定明確的懲罰措施，提高政策法規的強制性和執行力，在當前具有重大意義。

（二）加強教育監管制度，建立透明的學校財務制度。

義務教育校際差距主要表現在對不同學校教育資源配置的政策傾斜上。例如，在教育經費方面，由于其配置的不合理，因此教育水平上的差距不斷拉大，直接導致中小學“擇校熱”、“多收費”、“亂收費”現象的產生。2010年12月24日中國教育部公布《教育部關于修改和廢止部分規章的決定》，該決定刪除了《小學管理規程》中第十二條中的“并可按有關規定收取借讀費”。其中，“集資辦學”也從《普及義務教育評估驗收暫行辦法》中刪除④。但是一項措施的出臺到推廣需要一段時間，并且必須立即出臺后續政策。因此應加強教育監管機制，取消變相收費，建立透明的學校財務制度。一方面可以防止教育腐敗，另一方面監督學校的收費制度，可以杜絕一些學校的亂收費現象，逐步縮小校際間教育資源的差距，促進義務教育均等化。

（三）統一學校建設標準，推進小學標準化建設。

1.改造薄弱學校，整合城市教育資源。

校際教育資源配備不合理的現象，導致一些學校生源越來越少，教學難以維持，造成資源浪費。針對這些薄弱學校政府要進行整合，這樣不但有利于教育改革創新，減輕其他學校的教學負擔，節約資源，而且有利于實現教育公平。根據發達國家教育的經驗，如美、韓經驗，表明政府對教育資金投入的目的并不在于全面承攬教育的開支，而是要解決教育的不均等問題⑤。改造薄弱學校有利于改善教育不均等現象，是各級政府及教育行政部門實施區域基礎教育均衡發展戰略的首要工作。

2.推進中小學標準化建設。

由于各省市經濟基礎不一致，因此不能要求教育資源分配完全相同，這樣既不合理更不現實。但是，應該認識到政府政策在應對市場經濟所帶來的負面社會效果方面的作用不應該被弱化。許多國家在義務教育階段都以強調資源的均衡化配置為原則，大力推進中小學標準化建設。我國應該借鑒國外成功經驗，在經濟發展水平近似的區域內，努力追求教育資源的均衡配置;在扶持城市薄弱學校的同時推進小學標準化建設。

（四）提高教師準入門檻，加強師資建設。

所有從事義務教育工作的人員，都必須具備國家規定的任職資格，所有學校不得聘用無教師資格的人員作專任教師。但是，在此基礎上，不同學校對教師的準入標準仍存在較大差別。越是好的學校、重點學校，教師的準入標準越高，一般學校對教師的要求相對較低，而且存在好老師跳槽到好學校的現象，這就使得校際教師水平差距不斷拉大。一所學校的教師素質是決定學校辦學水平和教育質量的最重要因素，也是學生家長選擇學校時考慮的首要因素。目前，校際發展不均衡的一個重要原因就是師資水平存在差距，要想盡快縮小校際間的差距促進區域內教育均衡發展，必須著重抓好教師隊伍建設。因此，一般學校也要適當提高教師準入標準，并對教師進行培訓、引進人才，提高教師水平。同時，教育部門要采取相應措施幫助“弱勢”學校留住人才、加強師資隊伍建設。

（五）建立人才培養與流動機制。

要辦好一所學校，校長的作用不容忽視，因此要加強對校長的培訓和要求，重視校長的信譽和經歷，并采取輪換制，如日本曾提出，校長任期2年，連任者，需在校際之間輪換。

教師是學校重要的人力資源，對教育資源分配的公平有很大影響，因此要加強對教師的培訓，提升教師職業水平。并且，在校際間采取教師定期輪換流動，也有利于實現教育資源的公平分配。日本、韓國早已實行了類似制度。日本教育法規定：每個教師每4—5年必須流動一次。韓國教育政策規定：每個教師每4年必須流動一次⑥。這兩國都認為，實行教師流動制，能保證校際間師資和教育水平的相對均衡。我國校際間教師流動性機制的實施還處于初級階段，實施這一制度顯得尤為必要和迫切。

（六）放低民間資本投資私立學校的門檻。

我國正處于社會轉型期，區域經濟發展不平衡和教育財政投入不均使得教育公平性問題日益突出，因此在有限的財政投入水平下，要解決這個問題就必須發展民辦教育事業進行補充。我國民辦教育在基礎教育領域里所占比重并不大，到2013年底，我國民辦小學僅5407所，在校生6286015人，占全國小學生人數的6.7%;民辦中學4535所（職業中學除外），在校生4623482人，占全國中學在校生總數的10.4%⑦。而根據聯合國巴黎教育計劃署的資料，民辦教育的比例：在發達國家小學平均為18%，中學為21.5%，即使在發展中國家中民辦教育的比例小學為16%，中學為31.3%⑧。因此政府應該創造有利于民辦教育發展的政策環境，放低民間資本投資私立學校的門檻，確保民辦學校兼具盈利性和公益性，從而促進教育公平。

縮小義務教育階段校際教育資源的差距是促進教育公平的重要內容，同時我們必須認識到，推進教育均衡發展必須充分認識我國當前的經濟水平和教育發展水平。根據翟博對義務教育均衡階段的劃分，我國目前的義務教育均已進入初級均衡階段，即推進教育體制改革，追求教育過程和教育條件的均等階段⑨。因此，我們要正視當前教育存在的不均等現象，承認義務教育均衡發展的階段性，根據教育發展規律制訂教育改革方案，逐步推進教育公平，最終實現義務教育均等化。

注釋：

①肯尼亞教育經費投入達世界平均水平[EB/OL].新華網，http：//news.xinhuanet.com/edu/2010-12/06/c_12852244.htm，2010-12-06.

②國務院辦公廳：國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知[EB/OL].中國政府網，http：//www.gov.cn/zwgk/2006-02/07/content_181267.htm.2006-2-7.

③中華人民共和國義務教育法[EB/OL].教育部門戶網站，http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/

moe_619/200606/15687.html.

④教育部關于修改和廢止部分規章的決定[EB/OL].中央政府門戶網站，http：//www.gov.cn/flfg/2010-12/24/content_17

72345.htm，2010-12-24.

⑤鞏真.教育均等化政策對收入差異影響的國際比較——美、韓經驗借鑒和中國問題分析[J].陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2006（2）.

⑥周洪宇.實行教師流動制度促進教育均衡發展[J].中國教育網，http：//paper.jyb.cn/zgjyb/html/2009-08/10/content_1

6101.htm，2009-8-10.

⑦中華人民共和國教育部：2013年全國教育事業發展統計公報.2014-5.

⑧任佳.國際中小學管理研究熱點述要基礎教育研究[J].基礎教育研究，2002（10）.

⑨翟博.樹立科學的教育均衡發展觀[J].教育研究，2008（1）.