美國中小學學校體育發(fā)展的政策困境分析

燕凌 李京誠 韓桂鳳

摘要：基于文獻研究、定量研究深入分析美國當前中小學學校體育發(fā)展的政策困境，包括：聯(lián)邦體制下的學校體育政策缺乏統(tǒng)一性和約束力;學校體育在教育政策中處于邊緣化境地;學校體育政策實施的監(jiān)督機制薄弱;學校體育實踐的開展缺乏充足的資源保障;針對學校體育發(fā)展的輔助政策缺乏實踐基礎。

關鍵詞： 學校體育;中小學;美國;政策困境;學校體育政策

中圖分類號： G 812.5文章編號：1009783X（2016）01004105文獻標志碼： A

Abstract：Based on literature review and quantitative research，this paper analyzes the policy dilemma of primary and secondary school physical education in the United States，namely，the lack of unification and binding for school physical education policies under the federalism，the marginalized status of school physical education in education policies，the weak supervision systems of school physical education policy implementation，the lack of enough resource guarantee for the practices of school physical education policies，and the lack of practice bases for assistant policies of school physical education development.

Keywords：school physical education;primary and secondary school;the United States;policy dilemma;school physical education policy

收稿日期：20150625

基金項目：北京高等學校青年英才計劃項目（YETP1710）;北京市教育科學“十二五”規(guī)劃青年專項課題（CGA15208）;北京市專項經(jīng)費項目（PXM2015_014206_000069）。

第一作者簡介：燕凌（1981—），女，河南湯陰人，博士，講師，研究方向為比較教育學、體育教學理論與實踐。

作者單位：首都體育學院心理學與教育學教研室，北京 100191

Department of Psychology and Education，Capital University of Physical Education and Sports， Beijing 100191，China.

20世紀中葉起，美國不斷加強和完善學校體育發(fā)展政策。時至今日，作為體育強國，美國學校體育面臨著種種問題與挑戰(zhàn)。日益嚴重的青少年肥胖問題、體育教育中的民主問題等，這些問題的表象層層剝落，不斷地揭示著美國中小學學校體育發(fā)展政策中存在的頑疾。本文以政策困境為切入點，分析美國中小學學校體育面臨的問題，這些問題的分析將為我國目前學校體育政策研究提供有價值的思考和借鑒。

1聯(lián)邦體制下的學校體育政策缺乏統(tǒng)一性和約束力

由于特殊的政治經(jīng)濟制度，美國學校體育在國家層面無統(tǒng)一的硬性規(guī)定?，F(xiàn)有的國家體育健康標準僅作為各個州實施體育教育的參考，各個州關于學校體育的政策則有所不同。雖然幾乎所有的州都有關于各個階段體育教育的相關法律，但大部分立法并不具有強制性。表1中描述了2006年以來美國各個州關于學校體育發(fā)展的政策概況，截至2012年，98%的州都具備學校體育相關政策。一半以上的州對小學、初中的學校體育課程有明確規(guī)定，只有49%的州在政策上對高中階段體育課程有要求。2/3以上的州鼓勵學校通過體育培養(yǎng)學生積極健康的生活方式，并要求學校對學生進行體育能力（知識、技能和實踐）評估。關于每周體育課程總時間的規(guī)定，很少有州達到國家建議標準（小學每周150 min，中學每周225 min），小學階段有10%的州達到標準，初中、高中階段僅有2%的州達到了標準。只有6%的州規(guī)定小學和初中所有學生每天必須參加體育課，4%的州對高中提出這一要求。目前，所有州均未要求學校體育課中50%以上時間開展中等強度的體育活動，僅有不到1/3的州雖然對中等強度的體育活動有明確規(guī)定，但是時間比例不足50%。在師資方面，約有1/4的州對師資要求提出明確要求，1/10的州對師生比提出明確規(guī)定。僅有2%的州對小學體育設施提出明確要求，4%的州對初中、高中體育設施有規(guī)定。很少有州要求學生參加年度健康評估（小學4%，初中、高中2%）[1]。

從近5年的發(fā)展趨勢來看，美國學校體育教育政策有加強的趨勢，但基于美國的特殊體制，其學校體育政策呈現(xiàn)出2大特點：一是缺乏統(tǒng)一性，因為美國國家體育健康標準僅作為各個州制定政策的指導，所以，各個州的差異較大，甚至有2%的州對體育教學沒有明確的政策規(guī)定;很多州又將部分權力下放至學區(qū)和學校，因此一個州內的學校體育政策也缺乏統(tǒng)一的標準。二是約束力不足，從學校體育課程的時間和強度來看，絕大部分的州都沒有達到國家的建議標準。這樣的政策設計背景雖然賦予各個州極大的自主性，但卻使得學校體育的實踐缺乏政策上的約束。

2學校體育在教育政策中處于邊緣化境地

教育在每一個特定時期所面臨的矛盾和問題，決定了其教育政策的重點所在，雖然這些教育政策在一定時期內卓有成效，但長遠效應則可能令人擔憂。美國的 “不讓一個孩子落后”法案以及“免上體育課政策”即面臨如此局面。

2.1“不讓一個孩子落后” 法案（No Child Left Behind Act，NCLB）

2002年，隨著人們對提高基礎教育質量的呼聲越來越強，美國頒布了“不讓一個孩子落后” 法案（No Child Left Behind Act，NCLB），NCLB是對1965年“中小學教育行動”（Elementary and Secondary Education Act，ESEA）的加強。根據(jù)ESEA，聯(lián)邦政府的主要作用是對K12教育中的弱勢群體學生提供幫助， NCLB進一步強化聯(lián)邦政府的作用，通過聯(lián)邦政府政策改善學校的辦學條件和辦學質量。該法案的重點是提高學生閱讀和數(shù)學科目上的成績，加強對基礎學科的考核。聯(lián)邦政府將根據(jù)學校在閱讀和數(shù)學科目上的成績撥款。這一法案需要所有的公立學校利用聯(lián)邦經(jīng)費組織全體學生每年參加全州范圍內的標準化考試，接受ESEA資助的學校每年測試成績必須取得一定程度的進步（例如每年五年級的標準化考試成績必須高于前一個五年級的成績），如果沒有達到目標，學校將面臨經(jīng)費削減的懲罰;如果連續(xù)2年沒有達到目標，學校需要改進;如果連續(xù)5年沒有達到目標，學校就需要重建。在這種局面下，學校不得不將更多的時間和精力投入到閱讀、數(shù)學方面等“核心”科目中，而體育、音樂、藝術等所謂的“非核心”科目則因此讓步于核心科目。美國教育政策中心（Center on Education Policy）2007年針對“不讓一個孩子落后”法案的影響對349個學區(qū)進行了一次調查，調查發(fā)現(xiàn)法案實施以后，62%的小學和20%的中學增加了閱讀/語言藝術和數(shù)學的教學時間，城市學校更為突出，76%的城市學區(qū)增加了核心課程教學時間，農村為54%。44%的學區(qū)管理者報告說這些“增加”是以體育、課間活動、藝術、音樂及其他學科教學時間的減少為代價。表2顯示的是法案實施后小學階段學科教學時間的變化，其中可見體育課程時間減少9%（每周40 min），課間活動時間減少20%（每周50 min）。表3顯示的是所調查的學區(qū)在法案實施前后各科教學時間的數(shù)據(jù)，從學區(qū)整體情況看，體育課程每周時間減少比例為35%，課間活動時間減少比例為28%。

表 2NCLB后小學階段各科教學時間的變化（2007）

在NCLB的影響下，體育課程時間及課間活動時間的大幅度縮減不僅使體育教學受到了較大的沖擊，同時也減少了學生充分參與學校體育活動的時間。

2.2免上體育課（Exemptions from Physical Education）的政策

2012年美國國家體育概況報告（2012 Shape of the Nation Report Status of Physical Education in the USA）中顯示有33個州允許學生以下列活動代替體育課——初級預備役軍官訓練團（Junior Reserve Officer Training Corps，JROTC）（18個州）、校際運動會（18個州）、軍樂隊（13個州）、拉拉隊（11個州）、社區(qū)運動（4個州）;有28個州授予學?；驅W區(qū)基于如下原因允許學生免上體育課的權力——健康、殘疾、宗教、提前畢業(yè)等，有6個州由學校或學區(qū)決定免上體育課的原因[2]。從美國學校教育的現(xiàn)實情況看，以上政策具有較強的實踐邏輯，體現(xiàn)了教育政策的靈活性;但是從學校教育的系統(tǒng)特性和組織特性來說，可以肯定的事實是上述政策中所列舉的活動并不能系統(tǒng)地向學生傳輸體育鍛煉知識和技巧，不能很好地達成培養(yǎng)學生終身體育習慣的目的[3]。雖然目前尚無關于上述政策對學生體質影響的數(shù)據(jù)研究，但是很多研究者、教育者對這些政策提出了質疑。

3學校體育政策實施的監(jiān)督機制薄弱

執(zhí)行報告是監(jiān)督政策執(zhí)行的方式之一。美國學校體育政策的執(zhí)行過程中缺乏強制性的執(zhí)行匯報制度，表4中顯示了2012年美國各州關于體育教育/體育活動政策實施情況匯報的要求，絕大部分州（小學82%，初中和高中86%）不要求學校和學區(qū)向董事會、家長、州政府匯報學校體育政策的執(zhí)行情況。少數(shù)要求學區(qū)匯報體育教育/體育活動政策實施情況的州（小學12%，初中和高中6%）僅要求匯報學校體育課程總時間、學生參與程度、學校體育活動。例如南卡羅來納州規(guī)定：每年6月15日，學區(qū)需向州教育廳匯報學校每周體育課程時間及學校提供的課外體育活動時間。目前，盡管大部分的州要求將體育納入到學校課程體系中，但是很少有學校能夠遵守政策所建議的時間安排，即使學校在課程表上安排了體育課，但是缺乏學生參與情況的數(shù)據(jù)，也沒有體育課因故取消的情況報告，無法反映學校體育的開展情況。很多學校在報告中寫到已完成相應的要求，但事實并非如此，例如有調查顯示2013年高中里每周都參加體育課的學生比例48%，每天都參加體育課的學生比例為29.4%[4]，這一數(shù)據(jù)意味著一半以上的高中學生達不到每周都參加體育課的標準。這種學校體育執(zhí)行情況的局面一方面由于政府政策執(zhí)行力度不強，更重要的源于監(jiān)督體制的薄弱。

學生健康評估也是反映學校體育政策執(zhí)行效果的工具之一。美國除了愛荷華州，其他所有的州都有自己的學校體育執(zhí)行標準，但是在標準實施過程中，由于缺乏問責，很多學生無法達到指定標準。2008年的一項調查對180名45年級兒童的運動技能進行測試，發(fā)現(xiàn)大部分的學生達不到標準，這一測試結果反映了學生體育學習和鍛煉時間不足的現(xiàn)狀。此外，學生健康評估的工具也十分關鍵，NASPE在2010年提出合格的學生健康測試的標準，見表5。有調查顯示，一般教師對學生體育學習評估主要基于以下標準：參與程度96%，努力88%，進步68%，出席58%，觀察的技能25%，家庭作業(yè)11%[2]。以表5的內容為依據(jù)來說上述6項標準并不能反映學校體育教育在知識、技能、行為方面的目標。

所以，從政策制定角度來看，美國學校體育政策缺乏完善的執(zhí)行監(jiān)督機制，問責環(huán)節(jié)薄弱，使得政策執(zhí)行力度不夠，執(zhí)行效果不能達到預期目標。

表 5實施健康測試的學校合格與否的標準[2]

合格的體質健康測試不合格的體質健康測試

小學，教學重點是運動技能，課程中要解釋健康相關內容，課程側重健康教育教學中很少詮釋體質健康，學生不能理解體質健康的好處，不知道如何制定健康計劃

健康測試是將個體的目標作為健康教育的一部分。中學階段，學生利用體質測試數(shù)據(jù)設計和實施個人的健康計劃體質健康測試的實施缺乏有意義的理解、詮釋和應用

體育教育者利用體質健康測試幫助學生理解、享受、提高、保持他們的健康（學生在學校期間不斷調整修改自己的健康目標）體育教育工作者利用體質健康測試的結果進行分班

學生在身體上做好了參與體質健康測試的準備學生沒有為體質健康測試做好充足的準備

4學校體育實踐的開展缺乏充足的資源保障

當前美國學校體育政策執(zhí)行中的問題亦受到許多現(xiàn)實問題的約束，這些問題涉及范圍包括3個層面，分別來自于學校、教師和學生。有學者曾經(jīng)對中小學學校體育的阻礙因素進行調查，調查結果見表6。這些因素主要涉及學校經(jīng)費、體育在學校教育中的地位、師資、學生心理4個方面。

表 6中小學學校體育發(fā)展的阻礙因素

因素小學中學

學校層面設施不足;時間不足;課程較多;經(jīng)費不足;器材不足;員工支持不足;行政支持不足;專業(yè)性不夠;體育地位低;班級規(guī)模大;預算限制;基礎設施匱乏;學校對體育的認識不足;師資不足;缺乏體育課程評估設施匱乏;時間不足;課程設計限制;資金不足;關于體育價值的認識不足;學校的社會經(jīng)濟角色認識不足;課程表安排困難

教師層面缺乏專業(yè)知識和訓練;難以實施安全系統(tǒng)的體育教學;教學中的性別刻板印象;教學計劃性匱乏;體育的價值不被認同;教授體育的信心不足;對體育的熱情不足;學校體育教學的經(jīng)驗不足;關于體育的態(tài)度欠缺;資質不夠同時低估了體育活動的價值;學校的精英主義思想

學生層面學生缺乏參與熱情;不喜歡體育活動;缺乏參與體育的內外部動機;心理障礙學生缺乏參與熱情;久坐的不良習慣;體質弱導致的活動能力差;學生的社會經(jīng)濟地位;學生的參與動機;同伴支持;同伴壓力;心理障礙;懶惰

資料來源：Morgan P，Bourke.Nonspecialist teachers confidence to teach PE：The nature and influence of personal school experiences in PE.Physical Education and Sport Pedagogy，2008，13（1）：129.

經(jīng)費因素是影響學校體育發(fā)展的核心問題。根據(jù)美國政府問責辦公室（Government Accountability Office）2012年公布的報告《教育：學校體育教育和運動項目》（Education SchoolBased Physical Education and Sports Programs），經(jīng)費不足、設施匱乏是影響當前學校體育教育發(fā)展的主要原因[5];因為經(jīng)費的削減，學校沒有充足的經(jīng)費聘用教師、維持班級規(guī)模及購買體育器材。有的學校不得不辭退體育教師，或是聘請兼職教師;有的學校只能縮減體育課時間，一些小學2～3周的體育課總時間才30 min;因此，很多學校都達不到州政府的標準;有的學校選擇擴大班級規(guī)模。由于經(jīng)費有限，嚴重影響了體育器材的質量和使用，因此，很多學校因為器材的限制只能取消某些項目的教學;很多學校由于場地限制，只能選擇很多班同時上課，或是在非體育場所開展室內體育課，2006年的一項調查顯示54.9%的小學、37.8%的初中、25.3%的高中只能選擇在學校餐廳、禮堂、多功能教室開展室內體育課。

經(jīng)費不足的問題導致了師資方面的困境，主要反映在師生比的問題上。例如，加州要求核心課程的師生比是1∶20，如果一所小學的班級規(guī)模是25人，就需要聘請更多的教師以達到州教育政策的要求，這種情況下基于預算的限制，學校只有犧牲非核心課程的教師名額來達到要求。這樣的現(xiàn)狀也充分說明了體育在學校教育中的地位，以及教育決策者對體育價值的態(tài)度。

經(jīng)費和師資因素的限制引發(fā)了一系列的問題，包括體育教師對自身職業(yè)定位的認識、體育教師職業(yè)進修學習的機會、體育教師對體育工作的熱情及對學生和教學的研究、學?？梢詾閷W生提供的體育鍛煉的機會等。毋庸置疑，資源保障的缺乏使得學校體育政策的推行受到阻礙。

5針對學校體育發(fā)展的輔助政策缺乏實踐基礎

為了促進學生體質水平的提高，同時配合學校體育工作的開展，美國亦實行了諸多輔助學校體育發(fā)展的政策。這些政策反映了學校體育發(fā)展的現(xiàn)實需求及學生的切身實際，但卻面臨著諸多現(xiàn)實難題。

5.1“積極交通”（active transport）政策

“積極交通”意指以經(jīng)濟環(huán)保的休閑方式進行體育鍛煉，以步行和騎車為主。2000年以后，很多州、學區(qū)和學校開始推行“積極交通”政策。為了配合“積極交通”的開展，亦實施了很多舉措。首先是縮短學校與居民區(qū)的距離，方便學生以步行等方式去學校。其次是從國家層面改變已有交通路段的設計，通過立法實施學校安全路線計劃（Safe Routes to School），以此鼓勵學生步行或騎車上學。2005年，有6個州實施學校安全路線計劃，加州、科羅拉多州、南卡羅萊州要求學生住址距離學校2.4 km以上才可以乘坐校車。截止2012年，已有11個州立法通過步行/騎車計劃。目前，美國開始模仿歐洲和澳大利亞實施“走路上學”（walking school），該計劃一般由家長志愿者帶領孩子步行往返學校。

但是“積極活動”項目的推行面臨著很多現(xiàn)實難題，包括環(huán)境因素（天氣等）、基礎交通設施（限速設計等）、交通隱患（校園附近交通事故）、人身安全（學校附近的犯罪事件）、家長意識（家長是否認識到步行或騎車的積極意義）等。

5.2“課后計劃”（afterschool program）政策

“課后計劃”是推動學校體育發(fā)展、促進學生體育鍛煉的另一項舉措，該舉措針對在校學生，以學校或社區(qū)為基礎組織體育活動，每天放學后一段時間內（一般是下午3點至6點）舉行體育、休閑、藝術和音樂等活動，也進行一些學業(yè)輔導和領導力培養(yǎng)。近20年，“課后計劃”在美國發(fā)展迅速，1988年22%的小學和初中提供“課后計劃”，2001年已有2/3的學校提供該計劃。隨著家長工作的繁忙，越來越多的人支持“課后計劃”。聯(lián)邦政府也大力支持“課后計劃”，尤其是低收入群體的社區(qū)。克林頓執(zhí)政時期投資設立的“21世紀社區(qū)學習中心計劃”（21st Century Community Learning Centers）即具有“課后計劃”的性質，惠及諸多公立學校和社區(qū)。

雖然人們支持“課后計劃”的意愿非常強烈，但是這一相關政策實施也面臨很多挑戰(zhàn)。首先是通過“課后計劃”提供更多體育鍛煉機會缺乏相關政策實施標準和要求作為參考，目前只有70%的州設立了相關標準，但是州與州之間標準差別很大。例如，北卡羅萊州要求“課后計劃”中至少20%的時間用于中等強度的體育活動，而加州則要求所有兒童必須參加至少30 min的中等強度體育活動。

其次是學校的基礎設施問題?！罢n后計劃”需要學校具備體育場、圖書館、計算機房等場所，并且方便向學生開放，但是實際上很多學校設施并非總是對外開放，同時很多學校缺乏足夠的管理人員、經(jīng)費配置，還要面臨設備損壞、保險責任等問題。例如，教師要利用教室輔導學生備課、運動隊利用操場進行訓練，那么“課后計劃”的活動空間就十分有限，很多活動難以開展。

再次是經(jīng)費問題，“課后計劃”意味著學校要付出額外的維護、維修成本，家長也要支付相應的費用，包括學生回家時乘坐校車的交通成本等，這些成本使得本來緊缺的經(jīng)費更是一籌莫展。

此外，“課外計劃”的開展過程中需要合格的實施人員，具有開展體育活動的基本能力，這類人員的缺乏也是挑戰(zhàn)之一。

當前，我國學校體育是教育發(fā)展過程中的薄弱環(huán)節(jié)，與美國同樣面臨著青少年體質令人擔憂的問題。近些年，我國實施了諸多積極舉措促進學校體育的發(fā)展，以此提高學生青少年的體質。雖然中美兩國國情有所不同，教育體制也有較大差異，但是2國都在不斷地探索適合本國國情、切實提高青少年體質的思維路徑和政策選擇，在終極目標上具有內在的一致性;因此，美國中小學學校體育所面臨的政策困境也啟發(fā)我們去反思如下問題：如何提升教育者和人民對體育的認識、如何平衡體育教育與其他學科教育之間的沖突、如何為體育教育發(fā)展提供充足的資源、如何以校園為基點推行積極健康的生活方式、如何加強政策實施的監(jiān)督和問責機制。

參考文獻：

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[3]Bourke M P.Nonspecialist teachers confidence to teach PE：The nature and influence of personal school experiences in PE[J].Physical Education and Sport Pedagogy，2008，13（1）：210.

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[5]Government Accountability Office.Education SchoolBased Physical Education and Sports Programs [EB/OL].[20150604].http：//www.gao.gov/assets/590/588944.pdf.

DOI：10.14036/j.cnki.cn114513.2016.01.010