不動產統一登記背景下對農村土地產權的思考

王愛國

[摘 要]《不動產登記暫行條例》已然出臺，但是我國的不動產統一登記工作仍處于起步階段，耕地的承包經營權等農村土地產權登記依然存在地塊面積不準確、信息平臺不完善等問題以及可能激發社會矛盾等的政策風險。本文針對我國不動產登記中的耕地承包經營權登記工作如何規避風險和解決遺留問題進行探討。通過深入調查分析，提出需要從工作人員配備、組織機構整合、撂荒土地清理和信息平臺完善等多方面開展工作，推動和完善不動產統一登記，服務于農村土地流轉與抵押的有序開展。

[關鍵詞]不動產登記；農村土地產權；耕地承包經營權

[中圖分類號]D912.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0071 — 02

不動產登記是國家依申請為權利人對不動產物權進行記錄和公示的行為，歐美日澳等主要經濟體均實行不動產統一登記。當前，我國將耕地承包經營權等納入不動產統一登記可改善農村產權抵押融資環境，更好地服務于農村土地流轉，有利于全面推進深化改革。

一、不動產統一登記為我國經濟社會發展注入新活力

我國具有里程碑意義的《物權法》于2007年10月1日正式實施，規定國家實行不動產統一登記制度。《不動產登記暫行條例》（簡稱《條例》）也于2015年3月1日起施行，再次明確“國家實行不動產統一登記制度”，其目的就是整合現行分散的不動產登記，方便群眾，保護權利人合法權益和提高政府治理水平。這即符合了自然規律及國際通行做法〔1〕，遵從了我國廣大人民群眾的利益，也是全面深化改革的重要舉措，必將有力推動和保障全國經濟社會更健康地發展。

（一）不動產統一登記為市場經濟發展護航保駕

從一定程度上來講，產權經濟就是市場經濟的本質〔2〕。諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯·諾斯與羅伯特·托馬斯在《西方世界的興起》中將土地登記以及清晰產權作為一個制度因素對社會經濟發展的效益研究，認為保障財產權利及其交易安全的法律制度是經濟增長的決定性因素〔3〕。承包經營權登記是我國勞動人民在社會變革中摸索和創造出來的，國外沒有這種提法，而是包含在各自的土地登記或不動產登記中。西方學者對其闡述雖有不同，但基本觀點一致，如霍格認為“土地登記者，乃地產轉移時所履行之法律行為〔4〕。”實現不動產統一登記后，交易雙方可依法通過登記信息公開查詢系統核對不動產登記資料，快速、便捷地了解交易對象權利狀況，從而保障不動產安全交易，維護市場正常秩序。不動產統一登記為確認和保護不動產物權提供制度保障，將有效保護權利人的合法財產權和提高政府辦事效率，對市場經濟發展具有重要意義。

（二）不動產統一登記為政府治理水平固基強元

城市居民和企業的房屋或廠房及其所占土地原來分別由住建和國土兩個部門登記。農村居民的住房、宅基地、栽植的林木和耕地等承包地原來分別由四個部門登記。邵戰林、朱道林等認為實行不動產統一登記制度是解決農林牧用地矛盾的主要途徑之一〔5〕；姜海、曲福田等提出應從登記機關、運作方式、經費資助等方面深化農地登記制度建設〔6〕。通過整合不動產登記機構實行統一登記后，我國各級政府將由一個部門承擔土地、房屋、林地、草原和海域等的登記職責，可以大大減少政府運行成本，提高政府的辦事效率和公信力。統一登記將實現各類不動產信息的實時互通共享，能為群眾提供便捷服務和提高政府行政效能。借助統一登記的海量信息，政府還可獲取更真實的不動產市場情況，從而對癥下藥，做出更有針對性、更有效的調控政策措施。真正的法治國家要限制公權、保護私權〔7〕。在實行統一登記后，所有群眾只需到一個部門登記即可，既可避免因不同部門登記可能出現的重登漏登、重復抵押問題，又能減輕權利人負擔。這次對不動產登記職責的整合，將從政府治理角度規范相關行政部門的公權力〔8〕，一定程度上提高政府治理的現代化水平。

（三）不動產統一登記為完善依法治國加瓦添磚

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。《條例》規定實行不動產登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”（深圳更以此為基礎增加了統一調查與統一測繪）。但是目前《條例》因與《土地管理法》、《農村土地承包法》、《擔保法》等眾多上位法規定相悖而面臨尷尬。因此，當務之急應上由全國人大修改上述各部法律中與《條例》相違的條款，下以國土資源部不動產登記局為主出臺具體的技術規范，盡快形成《物權法》——《條例》——《登記辦法》的法律制度框架。生產力決定生產關系，生產關系也要反作用于生產力。《條例》正是為適應我國社會生產力發展而出臺，對完善依法治國意義深遠。

二、耕地承包經營權確權登記工作的困境

據國土資源部部長姜大明透露，截至2015年8月末，僅有北京、上海、重慶、江蘇、貴州五省市全面完成所轄區域市縣不動產登記職責整合任務。2011年重慶市以第二次國土調查（簡稱“二調”）成果為依據，在全國率先基本完成全市的確權登記工作。在此背景下，本文在調研基礎上探究耕地登記存在問題。

（一）承包耕地未能全部確權

目前，重慶市約有20萬農戶的承包經營權未確權登記，主要由三種原因造成：一是城區周邊耕地被暫緩確權；二是部分農戶長期在外導致不能確認；三是承包地權屬存在爭議而未能確權，主要分兩類：一類是集體經濟組織內部農戶之間的承包地“四至”界限不清。另一類是因土地流轉和土地整治等使原有承包地“四至”界限被人為清除而消失，且沒有原邊界的精確測量和記錄。相較其他地區，重慶在耕地承包經營權確權登記工作是走在前列的，因而這方面的問題在全國具有一定普遍性。

（二）撂荒土地仍以耕地登記

我國農村土地確權登記的依據是國土部門提供的“二調”土地數據，而“二調”完成到確權登記有一定的時間跨度，這個時間段內部分原來的耕地因各種情況而出現了撂荒。在偏遠山區，高山移民政策使得原來深山中的部分耕地在移民后便無人耕種，但因“二調”數據中依然是耕地，根據要求繼續登記為耕地。

（三）登記信息系統仍欠完善

不動產登記信息系統是對耕地等開展有效管理的基礎平臺，數據的準確性和系統的統一性為土地流轉等提供依據。我國耕地承包經營權登記信息系統存在數據和平臺兩方面的問題：一是登錄信息有錯漏，部分地區存在電子錄入時將戶主性別、家庭人口、地塊名稱等信息缺失和錄錯的情況；二是信息平臺不統一，有些地區使用了不同版本的電子信息系統平臺進行錄入。

三、完善耕地承包經營權登記的建議

（一）整合機構，加強培訓與雙監督

一是盡快完成各類不動產登記資料和人員的整合。由省級政府相關領導協調不動產登記局與各個原登記部門之間的工作關系，國土資源部需啟動各國家土地督察局重點對市、縣兩級的不動產統一登記職能整合工作進行檢查和督促。二是不動產登記局需要整合原有各部門的登記工作人員，他們對所負責范圍之外其它類型不動產登記的法律規章和操作程序并不能完全熟悉和掌握，應由省級不動產登記局成立專門部門對登記工作人員進行業務能力培訓，并建立嚴格的“不動產登記員”考核制度，不斷提高登記員的專業素養和服務水平。三是省級國土部門（一般是不動產登記局的主管部門）應專門配備不動產登記監管部門和隊伍，公開監管內容并出臺相關規定，接受群眾監督。

（二）宣傳法律，妥善處理遺留問題

一是各級不動產登記局設立開放日，每年定期向廣大群眾宣傳和普及不動產登記相關法律知識。二是由省級國土部門牽頭組織成立臨時的“農村土地登記遺留問題調處委員會”，并指導市、縣兩級成立相應的“調處辦公室”，省級政府統籌安排必要的工作經費。其成員由原參加本地農村土地確權登記人員構成，限時完成剩余農戶耕地承包經營權的登記工作，登記完成后解散回原單位。三是針對耕地撂荒問題要具體分析。首先，對可繼續耕種的農田，若是因承包戶外出打工、年齡或身體原因等未能耕種而撂荒的繼續登記為耕地，并進一步聯系外出務工和不能工作農民，促其通過土地流轉等方式恢復土地耕作利用；若是因退耕還林、還草的政策不再耕種，則按實際情況登記為未利用地、林地或草地等。其次，對各方面條件較差、耕作難度大而可能將被撂荒耕地，需要與承包農戶進一步確認。根據《基本農田保護條例》規定“連續2年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的基本農田”，若未來兩年仍會耕種則登記為耕地，否則登記為未利用地、草地或林地等并收回農戶對該幅耕地的承包權。

（三）核實數據，完善登記信息系統

不動產登記數據的正確和登記系統的統一是開展不動產統一登記的前提和基礎。為此，國土資源部統一建設了信息平臺——“國土資源云”。目前，改進耕地承包經營權登記信息系統還需做好以下三方面的工作：一是核實登記錯誤信息。依據耕地確權登記現場記錄等相關材料對錯漏信息進行復核，并經過承包農戶再次核實確認，重新將正確信息數據錄入系統，確保真實無誤。二是完善和兼容登記信息平臺。國務院不動產登記局盡快建設完成“國土資源云”的調試修改工作，同時考慮各省、市、自治區和各相關部門不同版本的兼容情況。三是升級和聯網登記信息系統。對各省、市、自治區的耕地承包經營權的登記信息系統進行功能升級、全國聯網，并留出與其它類型不動產登記信息系統聯網的接口。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕蔡衛華.不動產統一登記，究竟為了什么？〔J〕.國土資源，2013，（12）：45-47.

〔2〕李倩.不動產登記的意義在于確認和保護不動產利益〔J〕.華北國土資源，2014，（03）：18-19.

〔3〕道格拉斯·諾斯，羅伯特·托馬斯著.厲以平，蔡磊，譯.西方世界的興起〔M〕.北京：華夏出版社，2009.

〔4〕嚴星，林增杰.地籍管理（修訂本）〔M〕.北京：中國人民出版社，1994.

〔5〕邵戰林，朱道林，李瀚鵬.農牧交錯帶農林牧用地管理矛盾及其解決對策〔J〕.中國土地科學，2013，（03）：24-28.

〔6〕姜海，陳江龍，曲福田.中國農地承包經營權登記制度研究〔J〕.江蘇農業科學，2006，（01）：13-15，32.

〔7〕樓建波.不動產統一登記，要解決什么問題〔J〕.發展，2014，（05）：18.

〔8〕黃輝玲，張效敬.不動產統一登記與房價和房地產稅的邏輯關系〔J〕.山西建筑，2014，（24）：236-237.

〔責任編輯：陳玉榮〕