我國生態環境法制建設存在的問題及其對策

李亮

摘要：當前，我國生態環境法制建設面臨的主要問題是立法轉型滯后、執法行政主導局限性、司法功能偏差、法律監督力度不夠。加強我國環境法制建設應著力于立法實現跨越式轉型、執法與司法逐步重整、發揮黨領導下的公眾參與，建立健全生態環境保護的有效政策、法規與制度體系。

關鍵詞：生態環境；法制建設；法律監督；問題對策

一、生態環境法制建設的目的

由于立法時所處的計劃經濟體制下特殊的時代背景，作為我國生態環境保護基本法的現行《環保法》第1條將“促進社會主義現代化建設的發展”作為一項立法目的。從理論上講，“社會主義現代化建設”的內涵極其豐富，但實踐中衡量“現代化”程度的標準卻被庸俗化，經濟增長的數據成為“現代化”的最重要的甚至是唯一的標準，也是考核地方官員政績的關鍵標準。促進經濟增長的途徑很多，其中通過資源高投入、高消耗、環境高污染的粗放型增長方式亦能達到。歷史經驗告訴我們，靠犧牲環境資源為代價換取的所謂“經濟發展”和“繁榮”是虛幻的，最終是得不償失的。基于對人類日趨嚴重的環境問題的深切關注，“可持續發展”的概念被提出了。迄今，可持續發展已在世界范圍內得到廣泛的認同，不少國家相繼制定出適合本國國情的規范和政策?？梢?，“可持續發展”應成為生態環境法制建設的立法目的。

二、我國現行生態環境法制存在的問題

（一）立法轉型滯后。我國環境保護法頒布二十多年來，在立法上并未轉型，依然是以環境污染防治法為核心的傳統型環境法體系。雖然環境基本法第2條、第7條和第三章都有廣義環境保護的內容，但缺乏操作性規范，只相當于一種宣示。環保行政部門的職能只是負責污染防治，自然資源保護和生態環境建設屬于各經濟主管部門的職責，這些主管部門缺乏自己的執法隊伍，實際上職責留給了司法機關，這是目前自然資源保護不力的重要原因。

（二）執法行政主導問題。我國生態環境保護一直強調行政為主導，政府起決定性作用。目前環保工作的重點是加大環境執法力度，這使環保行政主導的特色更加鮮明。但我們必須清醒地認識到生態環境系統是一個有機聯系的整體，我國在管理體制上將其人為地分割為土地、農牧、林業、海洋、礦產、水利等諸多產業部門和行政區劃，這些行政部門的第一職能并不是保護生態環境資源，必然造成體制上的混亂，反而導致行政主導的削弱。

（三）司法功能偏差。我國現行環境司法主要分為五個領域：環境污染損害賠償民事案件、破壞自然資源刑事案件、重大環境污染事故刑事案件、環境行政訴訟案件和環境行政賠償案件。我國刑法分則第六章第六節”破壞環境資源保護罪”共規定了14種罪，其中只有3項是關于環境污染的犯罪（重大環境污染事故罪，非法處置進口的固體廢物罪，擅自進口固體廢物罪），這些犯罪在所有破壞環境資源保護罪中對人的生命健康侵害最直接，性質最惡劣，最應當受到刑法的嚴懲。事實上這類犯罪僅受到行政處罰或承擔很有限的民事責任。

（四）法律監督力度不夠。權力機關的監督在近年來發揮了重要作用，全國人大環資委對加強環境保護工作提出了許多建設性意見，堅持法律監督與輿論監督相結合。司法監督主要是司法監督職能機關即人民檢察院的監督，在環境監督領域這一塊基本上是空白。

三、加強我國生態環境法制建設的對策

（一）轉變立法思想。憲法規定“環境保護是我國的一項基本國策”?！董h境保護法》應當由全國人民代表大會頒布，提高法律效力等級，使其成為一部協調發展與環境關系、確立國家環境政策、目標原則與方法的國家基本法律，體現其作為環境保護基本法的主要地位，起到統領作用。立法思想是立法者的意識在立法上的集中體現，是進行立法活動的重要理論依據，立法思想應具備一定的時代性和前瞻性，才能發揮在社會中的作用。我國很多地區迄今為止還在走著“先污染，后治理”的“經濟建設”老路。在全國環境污染及自然資源破壞日趨嚴重的今天，轉變生態環境立法思想是十分必要的。

（二）立法實現跨越式轉型.我國已經比較成功地實現了環境污染防治立法的跨越式發展，目前正面臨著生態環境保護和建設立法的跨越式發展階段，筆者提出如下初步設想：我國的環境法（亦可稱為生態環境法）應包括污染防治法和生態環境保護建設法（亦可稱為生態保育法）兩大部分，前者包括現行的各污染要素防治的立法，也包括海洋環境保護法和臭氧層保護立法。生態保育法包括生態保護法和生態建設法兩部分，前者可分為生物資源保護法、非生物資源保護法和人文生態環境保護法三部分；后者包括水土保持、植樹造林、生態區域建設、國土整治、流域治理、自然災害防治等方面的立法。

（三）執法與司法逐步重整。首先，污染防治要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發展，將現行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰，檢察機關應積極參與。其次，自然資源保護要逐步擴大民事保護的范圍而縮小刑事責任的范圍。再次，生態建設的執法和司法要加強，我國生態建設立法一般號召性的宣示性規范多，義務和法律責任的規定少，執法環節薄弱，而司法更為欠缺。

（四）行政與司法要各歸其位。生態建設的執法和司法要加強，我國生態建設立法號召性的宣示性規范多，義務和法律責任的規定少，執法環節薄弱，而司法更為欠缺。由于生態建設立法是我國環境法制的新課題，如何加強執法和司法有待深入探索。在我國環境法制建設系統工程中，執法是未端環節，前面的問題不解決而想靠末端一刀切，無異于以堵口子的方法治洪水，是治標不治本，甚至激化矛盾，為生態環境法制的長治久安埋下隱患。

（五）讓刑法在保護環境中發揮更大作用。在法律手段中，刑事制裁手段被公認為是最嚴厲也是最有效的手段。環境刑事制裁手段不僅可以直接剝奪或限制犯罪人污染和破壞環境的條件和能力，還對其他潛在的環境犯罪人具有威嚇懾止作用。國家以立法的形式將罪刑關系確定下來，通過刑法規定各種應受刑罰懲罰的污染破壞環境的行為，并具體列舉各種環境犯罪應當受到的刑罰處罰，可以使潛在環境犯罪人所追求的利益與可能受到的懲罰有一個可供對比的尺度。這就迫使知法欲犯者望而卻步，懸崖勒馬，從而達到預防環境犯罪的目的。

（六）發展環境公益訴訟制度，確保公眾的環境參與權與監督權。司法作為一種手段用來保護生態環境，不僅可以彌補行政執法手段的不足，也有利于對環境侵害進行有效的救濟和補償。我國當前保護生態環境的司法手段主要表現為對環境侵害的民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟三種訴訟機制。為進一步提高對生態環境的司法保護能力，今后應重點完善兩個方面的措施：一方面，針對環境問題的嚴重性及環境訴訟的專業性，可考慮在公、檢、法內部設立專門負責環境案件的偵查、起訴和審判部門，專門負責環境案件訴訟。另一方面，發展環境公益訴訟，除了法律規定的機關和有關組織以外，還應當賦予環保組織和公民公益訴訟主體資格，以確保公眾的環境參與權與監督權。”

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