深化高等教育綜合改革應著力解決的幾個問題

曹國永（北京交通大學，北京100044）

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深化高等教育綜合改革應著力解決的幾個問題

曹國永
（北京交通大學，北京100044）

摘要：深化高等教育綜合改革、推動高等教育內涵式發展，就必須突破重點領域和關鍵環節的體制機制障礙。我國高等教育的發展，需要在建立現代大學制度、提升人才培養質量、建設高水平師資隊伍等方面做出積極探索，推進大學治理體系和治理能力的現代化。

關鍵詞：高等教育；綜合改革；現代大學制度；人才培養；人事制度

深化高等教育綜合改革，核心就是要以改革創新為動力，突破重點領域和關鍵環節的體制機制障礙，推動高等教育內涵式發展。當前，深化高等教育綜合改革已進入深水區和攻堅期，面臨著許多普遍性的問題與矛盾。我國高等教育的發展，需要在建立現代大學制度、提升人才培養質量、建設高水平師資隊伍等方面做出積極探索，推進大學治理體系和治理能力的現代化。

一、以理順關系為重點，推動建立中國特色現代大學制度

現代大學制度建設是我國高等教育界熱議的話題。科學界定政府與高校的關系、明晰校院兩級治理結構、厘清行政權力與學術權力的邊界，是中國特色現代大學制度建設的基本要求。我國高等教育的發展，需要建立政府與高校的新型關系、建設高校基層學術組織、規范學術權力和行政權力。

1.構建政府與高校的新型關系

改變政府對高校的管理方式，擴大高校的辦學自主權是我國高等教育管理體制改革的基本取向。擴大高校辦學自主權，究其實質就是調整政府與高校的關系。長期以來，我國一直實行的是政府主導、高度集中的高等教育管理體制，政府對高校實行從人事到財務、從招生到學生就業、從立項到科研成果轉化等多方面的管理，政府與高校的關系實際上是行政上的隸屬關系。[1]雖然近年來政府積極推進依法治教，系統梳理職責權限，減少行政審批，推行簡政放權。但是，距離《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中提出的發展目標，距離形成“政府宏觀管理、高校自主辦學”的新型關系還有較大差距。

2.推進校院兩級管理體制改革

校院兩級管理體制改革的重點，是要尊重大學作為“底部沉重”組織的組織特性，進一步推動管理重心下移，逐步建立健全學校宏觀管理、學院自主運行的兩級管理體制，進一步激發作為科研和教學最前沿單位的學院的積極性和主動性。其中，如何優化校院兩級的行政管理機構；如何界定校院兩級在學科建設、人才培養、科學研究和人事、財務等各方面的“責、權、利”；如何實現跨學院的合作與資源配置，保證學校重大教學、科研項目的實施；如何規范和完善學院治理結構，建立起自我約束、自我管理的運行機制；如何避免“一放就亂、一管就死”等問題，都是有待進一步深入研究的問題。

3.厘清行政權力與學術權力的邊界

高校去行政化改革是當前高校都在大力推進的一項重要改革。健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構，并以學術委員會作為校內最高學術機構，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權，保障學術委員會在教學、科研等學術事務中有效發揮作用，是高校去行政化改革的一項重要內容。其核心是厘清和建立行政與學術的權力架構和權力邊界，完善二者之間的關系。其中，如何構建高效的行政管理體系和專業化隊伍，如何真正發揮學術權力在高校內部治理中的作用，如何平衡學術權力與行政權力之間的關系，如何界定與劃分學術權力和行政權力的邊界，如何保證學術委員會貫徹執行學校整體發展規劃，保證其運行決策與學校整體發展目標方向一致，還需要認真研究和探討。

總體而言，高校必須找準綜合改革的切入點，以大學“主體性”的回歸為突破口，抓住高等教育綜合改革的“牛鼻子”。通過構建新型的政府與高校、學校與學院、行政權力與學術權力之間的關系，厘清各主體的“責、權、利”范圍。政府部門要樹立服務意識，履行監督職能，落實目標責任制；從對高校的具體事務管理中解脫出來，統籌規劃高等教育事業發展，對高校進行宏觀指導、統籌與調控，優化高等教育結構和資源的配置；以提高整個國家的高等教育的質量和效益為目標，通過法律、經濟和監督等手段，對高校的辦學行為、質量控制和財務管理等進行宏觀管理。高校作為高等教育的實施主體，應通過對人才培養、科學研究等的自我調整，主動適應經濟社會發展的需要；應進一步釋放作為學術基層組織的二級學院的辦學活力，給予學院更多的自主權力。高校作為“研究高深學問”的組織，必須充分發揮學術委員會在學術發展、學術評價、學術規范中的主導作用，強化行政的學術服務職能，進一步落實學術委員會對教學、科研等學術事務的審議權和決策權。

二、以強化激勵為重點，提升人才培養質量

人才培養是高校“一本多元”職責的核心，也是衡量高校發展水平的主要指標。我國高校普遍存在“重科研、輕教學”的現象，影響了人才培養質量的提升。如何以目標為導向，通過建立有效的人才培養激勵機制、教學激勵機制、企業參與激勵機制，提升教師參與教學的積極性和企業參與人才培養的熱情，是破解高校人才培養質量瓶頸的重要突破口。

1.健全鼓勵教師投入教學工作的激勵機制

目前，我國大學教師的考評和晉升制度對教師投入人才培養的激勵作用不明顯，在評價指標上過于集中于可度量的論文（論著）、科研經費、項目等級、專利數等，造成教師將主要的時間和精力用于科研和發表論文。甚至在某種程度上存在教師教學方面投入精力越多，獲得的認可和回報越少的現象。[2]在考核、晉升機制和激勵政策方面，如何科學衡量人才培養工作的質量；如何平衡教學與科研的關系；如何保證專心教學教師的事業發展，是需要破解的難題。此外，學生評教制度也是影響教師投入教學積極性的重要方面。由于學生夾雜對教師的情感、個體對課程本身的喜好程度，以及存在對獲取成績和學分的功利性，導致學生在評教過程中容易帶有主觀偏向性和隨意性，使評價結果產生失真。這種評價體系也容易造成部分教師不敢嚴格管理學生，放松對學生的學業要求，降低了人才培養的質量和標準。在實施學生評教的過程中，如何科學設計評價指標體系，削弱評判的主觀性，使評價指標選項更客觀；如何科學分析評價數據，應用評價結果；如何引導教師嚴格要求，以教風帶學風等，都是未來需要認真研究的問題。

2.完善企業參與校企聯合培養的激勵機制

產學聯合人才培養需要企業尤其是大型企業的積極參與。目前，除了教育部門外，相關政策并不大關注產學聯合培養人才問題。教育部門倡導高校積極開展產學聯合培養，但并沒有對產學合作的成本分擔、效果評價、執行與監督等機制作出具體規定。由于缺乏政府對企業參與校企聯合培養人才工作的政策導向和激勵機制，導致企業參與合作培養人才的積極性不高，企業參與合作培養的投入難以得到補償，競爭壓力和生產安全等問題也使企業不大愿意接收大學生到現場實習。

總體而言，高等教育綜合改革必須以健全激勵制度為抓手，共同推進人才培養質量提升。通過設立教學崗位津貼、超工作量教學補貼、教改教研資助計劃、教學成果與科研成果同等對待、設置教學輔助崗位、加大教學名師宣傳力度等措施，激勵教師投入更多的時間和精力提升教學質量和教學水平。同時，高校要重構教學質量評價體系，將學生評教與多元評教相結合，將目標評價和過程評價相結合，重視同行評議和專家評議，重視對教學課件、學生作業、課堂現場等的綜合考核，對教學全程實施評價。要進一步提升企業參與高校人才培養的積極性，加大企業在校企聯合培養中的話語權。高校應按照企業實際需求，探索校企合作人才培養的改革。在教師、教材、課程、科研等方面積極與企業對接，開展“訂單式”、“訂制式”培養，滿足企業對各類人才的需要。政府在校企聯合培養方面應給予鼓勵和支持，運用政策、金融、稅收等手段調動企業參與高校人才培養的積極性。包括：制定有利于校企聯合培養的法律法規，明確校企雙方在聯合培養中的責任和義務；構建企業參與高校人才培養的利益補償機制，通過建立校企聯合培養專項基金，加大對校企聯合培養人才的財政補貼力度。

三、以完善機制為重點，建設高水平師資隊伍

建立有效的教師進入退出機制既是高校自身戰略發展的需要，也是保障教師資源優化配置的一種制度性安排。盡管目前高校人事制度改革已經取得了一定的成績，但由于觀念意識的障礙、制度環境的制約，在實踐中很難真正做到“能進能出、能上能下”，人才的合理流動已經成為制約高水平師資隊伍建設的重大瓶頸。

1.突破政策限制，完善優秀人才引進機制

優秀的教師是學校生存發展最重要的資源，建設一流的高校首先需要引進、培育和留住一流的師資。目前，一線大城市教師生存壓力大、戶籍政策收緊，容易造成優秀人才的流失。相關法律法規對聘用外籍教師也存在制度性約束，高校聘請外籍教師和外籍管理人員手續比較繁雜，而且聘用的外籍人員享受不到相應的國民待遇。只有進入“千人計劃”，才能享受到國民待遇，其他聘用的外籍人才往往遇到多子女落戶、購房、簽證等政策限制。這成為制約國內優秀人才和境外一流教師選聘過程中的瓶頸性因素。

2.打破鐵飯碗，健全人員流動與退出制度

在人事制度改革中，許多高校對考評不合格的教師實施退出機制，解聘不適合在大學任教的人員。部分高校還開展了“非升即走”的改革試點，即在一定年限內未能晉升職稱的教師必須離職。但高校屬于事業單位，教師屬于事業編制，在推進退出機制改革的過程中常常受到事業單位人事制度的制約和影響。另外，事業單位對接的社會保障機制也不完善，社保、檔案流轉政策不配套，高校人才流轉至社會渠道的出口不暢通，實現現有事業編制人員“能進能出”的用人目標難度很大。對于擬退出的人員，除非本人自動離職，學校很難解聘那些不適合在大學任教的人員，目前主要以校內流轉為主。但由于他們仍占用學校的定編，進而又限制了學校人才的引進。

總體而言，下一階段的人事制度改革必須以完善人才進出機制為核心，破解人才進出的兩難困境。通過構建高效的教師進入退出機制，解決目前“能進不能出、能上不能下”的人事困境。從外部環境來看，國家應出臺相關法律、法規和政策，對高校教師的聘任、管理和退出做出明確規定；應建立符合教師職業特點的社會保障機制，在養老保險、事業保險、醫療保險等方面，加大改革和扶持力度，維護教師權益，解決教師進入退出的后顧之憂；對解聘的教師提供再就業培訓、就業信息等幫扶工作，引導他們向其他崗位或機構順利過渡；擴大能夠享受“國民待遇”的外籍教師的范圍，從國家層面給予一定的政策和經濟扶持，增強我國高校對外籍教師的吸引力；應加強輿論引導，破除教師職業是“鐵飯碗”的傳統慣性思維，引導高校教師乃至整個社會正確看待職業退出問題，形成良好的支持教師合理進入退出的輿論環境。[3]從高校內部制度環境來看，應建立嚴格的聘用制度，嚴把教師準入關，除了對人選的教學能力、科研能力、科研成果等基本任職資格的考核外，還要對職業道德、身心健康等綜合素質和發展潛力進行嚴格考核；建立科學、公平的考評機制，發揮有效的遴選和監督作用，從行政審核和學術審核兩方面對教師進行評價：行政審核主要是對教師政治思想表現、職業道德等進行審查，學術審核則要覆蓋教學、科研、社會服務等方面，通過學生及同行評教結果考核教學水平，通過論文發表的數量和質量、科研項目承擔情況考核科研水平，通過科研成果轉化、產學研合作等評價社會服務水平；建立規范化的退出制度和程序，訂立聘用合同時即明確解聘標準、解聘補償、教師申訴等相關條款，并嚴格按照合同辦事，強化合同的約束力；完善教師解聘后的相關幫扶和保障工作，既可通過學校培訓實現教師轉崗，也可采用提前退休等辦法，利用空編引進更多優秀人才。對于內退人員可以根據教師在校期間的薪酬、職位、工齡、貢獻等制定合理的經濟補償標準。

參考文獻：

[1]祁占勇.落實與擴大高校辦學自主權的三維坐標——高校與政府、社會關系的重塑及內部治理結構的完善[J].高等教育研究，2013，（5）：26-31.

[2]馮烈.對我國現行高等教育體制改革存在問題及發展方向的探討[J].高教探索，2014，（7）：164-165.

[3]杜學元，彭雪明.論我國高校教師退出機制[J].國家教育行政學院學報，2011，（2）：72-76.

（責任編輯朱玉成）

On Several Issues Essential in the
Comprehensive Reform of Higher Education

Cao Guoyong

Abstract:In order to promote intensive development in higher education, new breakthroughs must be achieved in crucial areas and important stages of the reform. This article puts forward some thoughts and policy suggestions for deepening the comprehensive reform of higher education, including establishing a modern university institution, enhancing the quality of talent -training, constructing high -level teaching faculties, etc.

Key words:higher education; comprehensive reform; modern university institution; talent cultivation; personnel system

作者簡介：曹國永，男，北京交通大學黨委書記，研究員，主要從事高等教育管理與發展研究。

基金項目：國家社會科學基金（BIA120079）

收稿日期：2015-11-25

中圖分類號：G647

文獻標識碼：A

文章編號：1672－4038（2016）01－0011－04