建立利益相關者共同治理的高職院校內部治理結構

陳壽根　顧國慶（.江蘇城鄉建設職業學院，江蘇常州347；.江蘇經貿職業技術學院，江蘇南京68）

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建立利益相關者共同治理的高職院校內部治理結構

陳壽根1顧國慶2
（1.江蘇城鄉建設職業學院，江蘇常州213147；2.江蘇經貿職業技術學院，江蘇南京211168）

摘要：大學內部治理結構是大學內部決策權配置、制衡的組織機構格局，及其權力運行的規則。建立利益相關者共同治理的高職院校內部治理結構，是大學治理發展的歷史經驗、治理現代化建設的時代呼喚、突破高職院校發展瓶頸的現實訴求。為此，需要厘清高職院校的利益相關者及其參與治理的基本準則；完善“三重一大”、行政事務、學術工作決策的體制機制，落實教職工代表大會和學生代表大會的責任。

關鍵詞：高職院校；利益相關者；共同治理

大學治理是大學管理的高級形態，是大學管理其一般事務的多種方式的總和，它是一個使得沖突和多元利益得到妥協并爭取合作行為的持續過程，包括治理結構和治理過程兩個方面。治理結構是大學決策權配置、制衡的組織機構格局，及其權力運行的規則；治理過程是治理主體應用制度、文化等手段對大學施加影響的持續行為。研究大學治理首先應當研究治理結構，因為治理結構是治理的基礎，治理主體的行為是以組織機構的職權和規則為依據的。

一、利益相關者共同治理是大學治理發展的不二選擇

1.推進高職院校治理現代化的時代呼喚

十八屆三中全會確立了完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標。強調推進國家治理體系和治理能力現代化，包括兩個方面的要求，一是把現代化建設各種范疇、層次、形式的治理體系化；二是提高各行各業治理水平，實現治理理念、主體、內容和方式等的科學化。十八屆四中全會的主題是全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。全會明確，通過建立法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、黨內法規體系、法治保障體系，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，通過法治體系的建設和建立，促進國家治理體系和治理能力現代化的實現。治理現代化建設無疑是當前國家改革發展的重要任務。

一方面，國家治理涵蓋教育治理，教育治理包括大學治理，沒有大學治理現代化就沒有教育治理現代化，就沒有國家治理現代化，大學治理現代化建設是國家治理現代化建設的內容之一；另一方面，大學治理本身包括外部治理和內部治理，大學外部治理的變革必將引發內部治理的變化，因為任何大學都是環境和歷史的產物。因而，推動高等學校內部治理現代化是時代賦予大學的使命，是大學的責任。

2011年年底以來，中共中央辦公廳印發了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，教育部先后頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》《學校教職工代表大會規定》《全面推進依法治校實施綱要》《高等學校學術委員會規程》《普通高等學校理事會規程（試行）》等一系列法規規章。如此舉措，不僅說明完善大學內部治理結構和過程，提高大學內部治理水平極為重要和緊迫，也為大學內部治理改革明確了方向和要求。

2.突破高職院校發展瓶頸的現實訴求

加快發展現代職業教育，在學校層面亟待解決三個問題：校企合作不夠深度、學校管理不夠科學、教師能力不夠水平。[1]而沒有利益相關者的共同努力，抑或這三個問題永遠不可能解決。

一項面向國家、省（市）示范性、骨干性高職院校的調查表明，87%的高職院校已經建立了專業（群）理事會，但只有23%的專業（群）理事會比較好地發揮著作用，[2]高職教育的校企合作舉步維艱。事實上，政府推動、學校主動、行業企業真誠互動，是校企合作缺一不可的條件，政府需要著力完善行業企業參與職業教育的法律法規，激發行業企業參與職業教育的積極性和自覺性；行業企業需要增強社會責任，真切地在技術技能型人才培養、技術研發中發揮作用；高職院校則要把握職業教育規律，積極平衡校內外利益相關者的價值、權力和利益，創造性地整合社會資源。缺少了政府、行業企業和學校任何一方的努力，校企合作只能是紙上談兵。

質量管理大師戴明指出：“質量管理必須從改善組織管理和管理者素質入手。”[3]對于高職院校而言，不論是學校管理水平、還是管理人員能力都亟待提升。我國大部分高職院校已發展成為克拉克·科爾描述的“多元巨型大學”，人才培養強調知識和技能協同發展，科學與技術研究剛剛起步，教學教育人員涉及校內外教師、行政人員、技術專家、技能能手，教學教育場所遍布學校與企業，學校管理基礎差、任務重、難度大。此外，高職院校管理主體多元復雜，學校規模的急劇擴張，迫使一批毫無管理常識和經驗的人員應急上崗，學生實習等相當數量的工作，又不得不委托給行業企業人員管理，管理者素質參差不齊。改善學校管理、提高管理者素質，需要校內外利益相關者的共同努力。

最后，“雙師結構”、“雙師素質”是高職院校師資隊伍建設的基本要求和目標。就教師群體而言，高職院校的教師隊伍中，既要有具有教師資格的教師，又要有具有職業技術資格的技師，當前，高職院校擁有的技師人數遠低于國家的要求。就教師個體而言，專職教師缺乏企業工作的經歷和實踐鍛煉，技術技能積累不足，自身的技術技能水平難以滿足人才培養的要求；來自生產一線的兼職教師則缺少教學學、教育學、心理學的武裝，駕馭學習基礎差、個性鮮明的青年學生存在困難。顯然，解決高職院校教師隊伍中的問題，一樣需要學校、行業企業的投入，需要專職教師、兼職技師的付出。

二、高職院校的利益相關者及其參與治理的準則

1.高職院校的利益相關者

組織的利益相關者是那些“影響”組織目標實現，或是被這種實現“所影響”的個人或群體。[4]據此，高職院校的利益者應包括學校內部的教師、學生和行政人員，學校外部的舉辦者、管理者、行業企業和校友。

沒有教師就沒有大學，實現高職院校人才培養和技術創新的使命主要依靠教師，教師為學校發展貢獻的是別人無以替代的人力資本，“教師的意見以及對辦學目標的共同熱情，是大學成功唯一的有效保證”。[5]在高職院校里，學生既是知識技能的建構傳承者，又是教育的消費者，消費者的“生產性”活動才使知識技能的傳承成為可能，消費者的存在是學校生存發展的前提，“高等教育的一切都會因學生的變化而變化。”[6]行政人員是教師隊伍的組成部分，高職院校技術技能型人才培養、技術創新研究，與外部社會組織存在更多的聯系，行政工作比其他任何大學都復雜和繁重。因此，教師、學生和行政人員的積極性和創造性是實現學校辦學目標的根本力量；此外，教師、學生和行政人員的生存發展與學校發展休戚相關，學校的興衰影響他們的命運和前程，只有學校發展了，才能為個人發展提供平臺和機會。

在學校外部，高職院校的舉辦者、投資人，源源不斷地為學校注入資金，保證學校運行，沒有舉辦者、投資人的投入，高職院校難為“無米之炊”；管理者授權制定高等學校組織行為的共同準則，監督學校的辦學行為，高職院校內部治理自然不能忽視他們“元治理”的存在。[7]“學校本位的職業教育先天存在三個缺陷：學校教學內容與生產、服務一線所應用的最新知識、最新技術和最新工藝的差距；學校實訓設施與生產、服務一線最新設備的差距；學校專業課師資與生產、服務一線技術專家、操作能手的差距，這些致命缺陷只有依靠校企合作才能克服。”[8]校友對母校具有特殊的情愫，他們比其他任何社會人員更樂意為母校奉獻財富和精力。同時，高職教育是推進經濟提質增效、促進就業、保障民生、增強國家競爭力的基礎性工作，高職院校發展為國家政治穩定、行業企業產業轉型與技術升級提供人才和技術支撐，為提升校友美譽度、促進他們的事業發展發揮無形的推動作用。

2.利益相關者參與治理的基本準則

其一，黨委領導、院長負責。《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》強調：“黨委領導下的校長負責制是中國共產黨對國家舉辦的普通高等學校領導的根本制度，是高等學校堅持社會主義辦學方向的重要保證，必須毫不動搖、長期堅持并不斷完善”。

黨委領導下的校長負責制的內涵是，黨委是學校的領導核心，“履行黨章等規定的各項職責，把握學校發展方向，決定學校重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作，監督重大決議執行，支持校長依法獨立負責地行使職權，保證以人才培養為中心的各項任務完成”。校長是學校的法定代表人，在黨委領導下，貫徹黨的教育方針，組織實施黨委有關決議，行使高等教育法等規定的各項職權，全面負責教學、科研、行政管理工作。

其二，教授治學。作為學術組織，教授掌管大學的學術事務、參與行政事務決策是天經地義的，因為“管理和治理學術事務，傳承和研究高深學問，科學性、專業性和探索性都很強，一般管理者很難勝任”。[9]

在高職院校，教授治學首先是治專業：依據產業發展需求調整專業設置、依據崗位能力需求定位人才規格、依據學生就業和發展制定人才培養方案、依據課程教學需求建設教學團隊和實踐教學基地；其次是治課程與教學：開發與行業職業標準對接的專業課程，完善學生人格面貌的通識課程，應用和推廣切合學生認知特點、突出學生主體地位、教學做一體化的教學方法；再次是治學術：投身技術與科學研究，為區域產業轉型、技術升級和社會發展貢獻智慧和力量；最后是治學風：倡導和踐行實事求是、務實創新的科學精神，以人為本、平等自由的人文精神。

其三，社會參與。如前所述，高職院校要實現自身的發展，需要從社會組織獲得物質、人員、技術、信息等方面的支持，社會因此對學校進行干預具有無可辯駁的合理性，“社會對大學的認同與資源支持是有條件的，這種條件，除了我們通常所說的社會服務功能的體現外，更多地要求參與決策。”近年來，我國部分高職院校將質量評估、后勤服務、法律糾紛處理等一系列工作委托給相關社會機構，社會組織日益成為學校運行機制的組成部分。《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》要求職業院校，“建立學校、行業、企業、社區共同參與的學校理事會或董事會”、“健全聯席會、董事會、理事會等治理結構和決策機制”。

其四，民主管理。比利益相關者進入決策體制更為重要的，是他們的價值、權力和利益訴求得到真實的表達和應有的尊重，否則，共同治理只能是一種自欺欺人的形式。因此，治理結構的建設不僅要強調決策權力的合理分配、參與決策人員的成分屬性，同時必須重視建立具體、透明、嚴格的民主決策程序，使不同利益主體的思想得到充分表達。

三、基于利益相關者共同治理的高職院校內部治理結構的建構

1.完善“三重一大”決策體制機制

目前，我國絕大部分高職院校黨委成員為學校行政領導。單一的行政官員決策，頗受詬病的“行政化”現象無以消除，尤其學術決策的科學性無以保證，學校的有效發展只能是一個口號。針對上述問題，筆者認為高職院校的管理部門和學校本身需要轉變觀念，把握學校學術組織的屬性，重視將教授納入黨委委員候選人，使“三重一大”決策中能夠聽到教授的聲音。此外，要完善黨委決策機制，明確黨委議事的原則、方式和程序，實現“三重一大”的依法決策、民主決策和集體決策。成立由黨委委員、行政領導，學術委員會和行政委員會代表，行業企業、校友、學生家長代表，職業教育和組織管理專家組成的辦學理事會，輔助黨委對學院發展中的重大問題進行決策。明確辦學理事會職責：討論學院發展的基本定位、基本辦學策略，以及辦學體制機制的改革事項；審議學院章程、基本管理制度、中長期發展規劃、重大改革方案和年度重要工作計劃；聽取黨委年度工作報告；整合社會資源，推動政府、行業企業和學校合作辦學、合作發展。制定《辦學理事會章程》，經過黨員代表大會討論通過后，作為辦學理事會運行的基本規則。

2.完善行政事務決策體制機制

我國高職院校普遍建立了“直線—職能型”的行政管理機構，在這種管理機構建構中，行政職能部門協助副院長工作，副院長協助院長履行法人職責，院長則依托院長辦公會議組織決策學校的行政工作。增強行政工作決策的科學性，重要的是明確和落實院長、副院長、行政職能部門在決策工作中的責任，行政職能部門須圍繞決策問題，收集、統計、整理信息，為決策提供充分的資料，信息的充分性是決策科學性的前提；副院長須承擔“智囊員”責任，組織職能部門人員和相關專家，分析信息，運用科學方法和技術，制訂供院長辦公會決策使用的備選方案，形成問題的初步意見，方案的合理性是決策科學性的基礎；院長則要發揚民主、廣開言路，在充分聽取與會人員意見的基礎上行使決定權。

為此，應成立由院長、副院長，行政職能部門、教學系（部）負責人、教師、學生代表，管理和教育領域專家組成的行政委員會，及其校企合作、制度與文化建設、隊伍建設、財產管理等專門委員會，輔助院長對學校重要行政工作進行決策。明確行政及其專門委員會的職責為：審議學院具體規章制度，審議學院校企合作、制度建設、文化建設、隊伍發展、資產管理、財務管理等工作的重要改革方案；審議學院事業發展規劃、年度工作計劃、經費預算與決算方案。制定《行政委員會章程》，經過院長辦公會議討論通過后，作為行政委員會運行的基本規則。

3.完善學術事務決策體制機制

完善學院、系（部）二級學術委員會，著力解決三個問題。一是優化學術委員會成員結構，保證一線教授在學術委員會成員中比例過半；二是厘清職權，強化學術委員在評定職稱、課題、項目和學術成果獎等工作中的權力，審議人才培養、專業建設、素質教育、科技研究規劃與方案中的權力，評議與學術工作相關的行政管理制度中的權力；三是規范學術委員會運行機制，保障學術委員會決策的科學合理、公正公平。

具體而言，應成立由學院教授、行業企業專家和學生代表組成的系部專業（群）建設指導委員會，輔助系（部）黨政班子對專業建設工作進行決策。建立工作機制，發揮其在專業設置與調整、人才規格與教育目標定位、人才培養模式創新、人才培養方案制定、課程開發、教學改革、教學團隊建設、實訓實習基地建設和人才質量評估等工作中的作用。借助系部黨政聯席會議審定通過的《專業（群）建設指導委員會章程》，規范建設指導委員會工作。

4.落實教職工代表大會和學生代表大會責任

以《學校教職工代表大會規定》為指導，完善學院、系（部）二級教職工代表和學生代表大會制度。強化教職工代表對教職工利益直接相關的福利、校內分配實施方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法進行審定；對學院章程建設、發展規劃編制、年度工作計劃與執行情況、隊伍建設、教育教學改革、校園建設和財務運行等重大問題，以及教職工代表大會提案的辦理情況的審議；健全機制，組織教職工代表務實地監督學校章程、規章制度、重要決策和院長工作的落實。強化學生代表大會對學生教育管理服務基本制度的審定、學校教育管理服務學生情況的評議，保障師生員工對學校工作的知情權、話語權、參與權和監督權。

參考文獻：

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[5]于文明.教授委員會制度與高校決策模式改革[J].沈陽師范大學學報（社會科學版），2005，（2）：2.

[6]王洪才.中國大學模式探索[M].北京：教育出版社，2013. 170.

[7] [9]尹曉敏.利益相關者參與邏輯下的大學治理研究[M].杭州：浙江大學出版社，2010. 102. 139.

[8]石偉平，徐國慶.世界職業教育體系的比較[J].職教論壇，2004，（1）：20.

（責任編輯石連海）

To Form an Interior Management System of Higher Vocational College Joint-Managed by Stakeholders

Chen Shougen Gu Guoqing

Abstract:College Interior Management System is the rules of internal decision -making power allocation, institutional framework balance and the operation of authority. To Form an Interior Management System of Higher Vocational College Joint-Managed by Stakeholders is the conclusion of experiences of college management development history, the demand of modern management development and the actual appeal of breaking the restriction of higher vocational college development. Therefore, it is necessary to clarify the sorts of stakeholders in higher vocational colleges and their basic standards of management participation, to improve“the three importants and one essential”, administrative affairs and the decisionmaking system of academic affairs and to implement the duties of the Teachers' Representative Conference and the Students' Representative Conference.

Key words:higher vocational college; stakeholders; joint-management

作者簡介：陳壽根，男，江蘇城鄉建設職業學院研究員，主要從事高職院校內部治理研究；顧國慶，女，江蘇經貿職業技術學院財務處中級會計師，主要從事高職院校管理研究。

基金項目：2013年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目（13JA880009）

收稿日期：2015-11-25

中圖分類號：G646

文獻標識碼：A

文章編號：1672－4038（2016）03－0035－05