新型城鎮化進程中的隱性環境問題及其治理對策

鄧小云

摘要：我國環境保護一直走不出“局部改善，整體惡化”的怪圈，一個深層原因是環境治理區域化、碎片化，重城市、輕農村，重顯性環境問題、輕隱性環境問題。環境問題具有整體性，必須運用法治思維，將城鄉建設與環境保護統一規劃，對顯性環境問題和隱性環境問題統籌治理。要建立健全環境標準制度、排污權交易制度、農業面源污染防治制度、農產品質量安全監管制度、合同環境服務制度，加強基層執法體系和執法能力建設。

關鍵詞：隱性環境問題；城鄉統籌；制度建設

中圖分類號：X22文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）02-0079-05

一、問題的提出

城鎮化是生產力發展的必然要求。任何國家要實現現代化，都要經歷城鎮化。美國、日本、歐盟等發達國家和地區在城鎮化進程中付出了高昂的環境成本，這些國家和地區的社科理論研究者主要從法律制度和市場機制兩個層面，提出了在城鎮化過程中進行環境治理的多樣化手段和措施。但是，綜觀國外應對環境問題的制度措施，其對象主要是顯性環境問題，即易于識別、因果關系比較簡單的環境問題，如工業排污、生活垃圾堆積、汽車尾氣排放等。實際上，在全球化時代，一種新的環境問題已悄然形成，其危害在不知不覺中蔓延，大有超過顯性環境問題之勢。這種新的環境問題即隱性環境問題。隱性環境問題是相對于顯性環境問題而言的，指隱藏在一些表面正常的環境行為背后，其風險僅憑感官難以識別，需要借助于技術、設備和科學分析才能證實的環境問題。隱性環境問題經過較長時間的積累后，才會以顯性環境問題的形式表現出來，而待其顯化才予以關注時，良好的生態已經無法恢復或者環境治理的成本較大。

國內理論界在環境惡化的成因探究上，一直流行著一種片面的“淺綠色”環境觀，主要表現是從城市日益膨脹的人居容積率和工業污染、社會生活污染的角度，揭示環境風險的來源。學者們有的把環境問題歸因為人口膨脹，有的把環境問題歸因為消費無度，有的把環境問題歸因為經濟增長，有的把環境問題歸因為技術失控。這些環境觀都有一定的合理性，但都有失偏頗、不夠深入。尤其是這些環境觀對環境問題的揭示在一定程度上割裂了城市與農村，并且都只注意到了傳統的顯性環境問題，而對隱性環境問題未有體現。

改革開放30多年來，我國城鎮化的快速發展為經濟社會發展作出了巨大貢獻，但受多方面因素影響，城鎮化進程中積累了較大的環境風險，資源環境壓力已成為城鎮化深入、穩妥發展的瓶頸性約束。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，實現城鄉經濟發展與人口、資源、環境相協調。在新型城鎮化進程中，隨著人員、資源等要素的流動加速，產業轉移、企業經營方式變革中潛藏的隱性環境問題不容忽視。相對

于顯性環境問題，隱性環境問題的成因更加復雜、危害更難防治，亟須系統的制度措施予以應對。

二、隱性環境問題的特征、類型及成因

隱性環境問題有兩個明顯的特征：一是系統性。隱性環境問題的產生往往是多因一果、多因多果，其污染源和責任主體都是多元的，彼此相互影響、相互作用，產生單個污染源、污染主體難以導致的環境風險“溢出”效應。二是隱蔽性。隱性環境問題的風險在短期內不易察覺，其顯化需要一個過程。從行為方式上看，行為主體往往借助于不同區域環境容量的差異及較大時空范圍內污染追責的困難，實施從單個環節看似乎合理的環境違法行為?，F實中的隱性環境問題主要有三類，即城鄉污染轉移①、區域生態退化②、食物鏈污染。

1.城鄉污染轉移

近年來，我國一些地方尤其是中西部地區在執行國家產業政策的過程中存在“非完全執行”的問題，即通過弱化環境效益評估來吸引城市產業和資本下鄉，導致環境污染轉移成為區域產業梯度轉移的伴生現象?？陀^地講，城市污染企業向農村轉移既是外在壓力所致，也有內源性動力。外在壓力表現為：長期以來，我國在環境治理上存在明顯的重城市、輕農村的傾向，環境執法資源過于集中在城市，城市環境管制力度明顯大于農村。另外，我國尚未實行環境基準制度，現行環境標準制度允許地方政府在遵行國家環境標準的前提下制定更加嚴格的地方環境標準。隨著環境治理效果納入地方政府部門政績考核體系，各地一般都出臺了比較嚴苛的地方環境標準來規制當地建設項目的審批和運行，而建設項目往往集中在城市，這就在事實上造成了城鄉環境標準的寬嚴失調，農村環境治理幾乎處于沒有標準依據的狀態。內源性動力表現為：逐利是企業的本性，降低成本也是一種盈利。我國農村地區的環境容量相對盈余，農村企業的環境成本一般較低，在政府急于招商引資而承諾免予環境追責的條件下甚至為零。城市中一些企業憑人才、管理、科技等優勢在市場競爭中取勝，環境成本較高的企業難以與其博弈，就遷移至成本較低的農村。這種現象如果不加控制，就會導致“劣幣驅逐良幣”的不良效應。

2.區域生態退化

一些地方在城鎮化進程中不重視合理利用資源、優化空間布局，導致生態環境遭受不同程度的干擾和破壞，生態系統的防風固沙、調蓄洪水、保護生物多樣性等生態服務功能明顯降低，區域生態安全面臨嚴重威脅。如京津冀地區地下水資源開采過度，資源性缺水與水質性缺水問題疊加；三江源地區林木“只伐不養”問題嚴重，導致森林生態系統質量低，水源涵養功能與土壤保持功能弱化；江蘇、湖北、安徽、浙江等省湖泊、水庫周邊地區人口比較密集，農業生產和養殖業造成的面源污染問題比較突出。另外，一些地方為了發展經濟而毀地填湖，或者不合理地建造大型工程如攔河筑壩，會惡化當地及流域下游地區的“微氣候”。

3.食物鏈污染

污染源的分類方法有多種：從污染載體的角度，可分為大氣污染、水污染、固體廢棄物污染；從污染擴散形式的角度，可分為點源污染、線源污染、面源污染；從污染存在領域的角度，可分為工業污染、農業污染、生活污染。這些污染都有可能通過一種途徑——沿食物鏈傳遞，導致對包括人在內的生物的損害。人類作為一個生態種群不斷從周圍環境中攝取賴以生存的空氣、水等自然資源，同時離不開各種各樣的食物。只要環境和食物中存在污染物，其就會以各種各樣的形式沿食物鏈流動，期間在不同營養級的生物體內富集，最終危害處于生態金字塔頂端的人類。隨著城鎮化中農業規?；洜I的推進，農業生產中過量施用農用化學品，糧食儲存、加工過程中不當使用各種添加劑等，都會危及食品安全。endprint

三、預防和治理隱性環境問題的宏觀思路

1.以法治思維促進生態文明建設

生態文明和法治文明都是人類文明的組成部分，二者相互支持、相互滲透。一個和諧、安定、健康的社會，必然是一個法治程度較高的社會。新型城鎮化中要加強環境保護，就必須在生態文明建設的思維方式上作重大轉變，確立以法治思維促進生態文明建設的理念。第一，要認識到生態文明與法治文明都是衡量新型城鎮化建設的標尺。政府在新型城鎮化建設中不僅要依法治理環境問題，還要主動營造良好的生態環境，要變被動的管制性思維為主動的建設性思維。第二，要認識到法治思維不是一種單純的規則性思維，而是一種綜合性思維方式。運用法治思維解決環境問題，不能單靠法制的力量，還要重視“軟法”的功能，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在環境保護中的積極作用。第三，要認識到法治思維是一種建構性思維，其出發點和落腳點都是以人為本。環境執法部門要樹立良好的生態環境是最公平的公共產品、最普惠的民生福祉的觀念，創新方法、拓寬渠道，保障社會公眾的環境知情權、參與權、表達權和監督權，充分調動全社會推進生態文明建設的積極性。

2.以統籌理念推動生態文明建設

我國環境保護一直走不出“局部治理，整體惡化”的怪圈，一個深層原因是環境治理區域化、碎片化，重城市、輕農村，重顯性環境問題、輕隱性環境問題。從美國的經驗、教訓來看，城鎮化過程中要防止城鄉環境差距拉大，要保證農民的幸福感、安全感增強；如果隱性環境問題得不到解決，則即使生態環境局部改良、暫時優化，從長遠、整體來看仍有環境風險蓄勢待發。因此，我國生態文明建設中要防范環境風險在城鄉之間或不同載體之間轉移、擴散。尤其是對于欠發達地區而言，要避免污染企業離城下鄉，導致整個地區的環保水平下降。環境問題具有整體性。地方政府在建設新型城鎮化的過程中，要注重本地實際情況，科學引進項目和進行大型工程建設，將城鄉建設與環境保護統籌推進，對顯性環境問題與隱性環境問題統籌治理。

3.以科學規劃引領生態文明建設

我國《環境保護法》第13條規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門會同有關部門，根據國家環保規劃的要求，編制本行政區域的環保規劃；環保規劃應當與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接。這里有兩個問題：一是何謂會同；二是不同規劃誰銜接誰。會同意味著主導，環保部門會同有關部門的規定，表明環保部門在環保規劃編制中起主導作用，其他部門起補充、配合作用。但該法條接下來的規定，使得在實際編制環保規劃的過程中，環保部門不得不與有關部門充分協調，以求最大程度的銜接。根據國家“十二五”規劃，主體功能區規劃是最上位的規劃，環保規劃與之相銜接，其實就是服從。而環保規劃與土地利用總體規劃和城鄉規劃相銜接，目前缺乏明確的指導性規定，面臨的困難較多?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020年）》提出，推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。據此，地方政府可以結合實際情況，實行經濟社會發展規劃、土地利用規劃、環保規劃、主體功能區規劃、基礎設施建設規劃、城市規劃“六規合一”，統一規劃的名稱、標準、期限、審批機關和程序等，實現規劃“一張圖”。這樣在宏觀上有利于充分利用空間資源和大數據時代的信息優勢，確保規劃的系統性、整體性、協同性，使區域發展的各領域、各環節相互銜接、協調；在微觀上有助于保證環保規劃發揮應有的作用，優化環保部門的履職效果。

四、破解新型城鎮化中隱性環境問題的具體制度

環境問題的顯化至少需要三個條件：有科學權威的證實；受到社會公眾關注；應對該環境問題的行動獲得制度化支持。基于此，要使隱性環境問題引起重視、得到解決，就必須建立健全下列制度。

1.建立環境標準制度

環境標準是環境執法的重要依據和環境司法的證據基礎，我國環境標準在實際執行中尚缺乏相應的制度保障。鑒于此，要從三個方面著手建立環境標準制度。第一，完善環境標準體系。我國現有環境標準按用途分為環境質量標準、污染物排放標準、環境基礎標準等，其中環境質量標準僅涵蓋了大氣、水和固體廢棄物，缺乏對土壤環境質量的要求。建議盡快出臺土壤污染防治法，其中規定國家環保部門制定統一、嚴格的土壤環境質量標準，尤其是明確農用地中重金屬及其他污染物的含量限值。第二，完善地方環境質量標準。現實中，一些地方已經將污染物總量納入了環境質量標準予以控制，但僅有總量控制是遠遠不夠的，濃度控制更加重要。如對于農業面源污染防治，由于農業的季節性較強，全年的農用化學品施用量要求較之農作物生長高峰期的施用量要求，后者的效果明顯更優。因此，建議地方環境質量標準中納入嚴格的環境容量要求，加強對污染物濃度的控制。第三，構建環境基準體系。我國現行環境標準中有很多不具有可操作性，如環保部2013年修改的《一般工業固體廢物貯存、處置場污染控制標準》《危險廢物貯存污染控制標準》和《危險廢物填埋污染控制標準》，僅籠統地規定廢物貯存、處置要綜合評價與周圍環境和人體健康的關系，而沒有明確具體的評價標準。這種現象與我國缺乏環境基準體系有很大關系。我國《環境保護法》第15條規定，國家鼓勵開展環境基準研究。據此，建議國務院出臺規范性文件，支持各級各類研究機構加強環境基準基礎理論研究，探討如何將環境基準有效納入環境標準體系和環境管理工作。

2.建立排污權交易制度

排污權交易是我國環境政策上的一個突破，能有效緩解城鄉統籌發展中的環境容量壓力。國務院辦公廳2014年發布的《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，提出了河北、天津、內蒙古等11個試點?。ㄊ小^）到2017年基本建立排污權有償使用和交易制度的目標，要求其他地方參照本意見開展試點工作。據此，各地可以在實施污染物排放總量控制的前提下，明確企業的排污權（允許排放的污染物種類和數量），支持和指導企業通過淘汰落后產能、清潔生產、技術改造升級等減少污染物排放，形成“富余”排污權，允許該權利作為一種商品買進和賣出。各地要積極探索排污權儲備和抵押融資，鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權交易。我國目前尚無法律、法規對排污權交易作出專門規定，實踐中一些地方政府根據當地情況制定了立法層級較低的規范性文件。從全國來看，排污權交易如果沒有統一的規則，就不能產生地區之間的交易，導致市場不夠活躍。并且，我國現有排污權指標是按照行政區劃分配的，由于各地發展不均衡，地方政府未必愿意出售排污權指標。鑒于此，我國有必要在環境保護基本法以及有關大氣、水、固體廢棄物污染防治的單行法中，明確規定排污權交易的基本規則，要求地方政府進行跨區域環保合作，推進排污權交易在區域間順暢發展。endprint

3.完善農業面源污染防治制度

農業面源污染的顯著特征是污染物大面積、分散地隨機產生，鑒于此，這類污染的防治應以源頭預防為重心、以流域為尺度進行。從源頭預防的角度看，征收化肥稅、農藥稅是有效的限制性手段，實施農業綠色補貼是有效的激勵性手段。我國可在《清潔生產促進法》中構建農業環境稅收制度和農業環境補貼制度?；省⑥r藥只有在施用時，其潛在的污染性才變為現實，因而化肥稅、農藥稅的課稅環節應選擇在零售環節，即稅賦包含在化肥、農藥的零售價格中，以引導和支持生態農業發展。我國目前施用量最大的化肥是氮肥和磷肥，從成本—效益角度分析，目前只宜對氮肥和磷肥征稅。農業環境補貼的形式包括政策扶持、貨幣補償、項目貸款、技術支持等，補貼額度應當與農業生產經營主體對環境保護的投入正相關，以促使其在利益驅動下自覺清潔生產、保護生態。從流域治理的角度看，農業面源污染防治應當兼顧水量和水質管理、地表水和地下水保護。我國可以借鑒美國《清潔水法》中的最大日負荷量制度，將農業面源污染納入《水污染防治法》中的重點水污染物總量控制制度予以規制。在考核地方政府環境保護任務完成情況時，要結合流域匯水區在豐水期的水質變化情況，來判斷農業面源污染是否得到持續治理。

4.完善農產品質量安全監管制度

國際經驗表明，當城鄉居民恩格爾系數（食品支出總額占個人消費支出總額的比重）小于40%時，社會對農產品質量安全的要求更高。我國自2012年以來連續三年城鄉居民恩格爾系數小于40%③，表明加強農產品質量安全管理已刻不容緩。為此，要從五個方面完善農產品質量安全監管制度。第一，做好頂層設計。各地要制定、實施農產品質量安全提升計劃，將之納入地方環境保護“十三五”規劃。第二，加強農業標準化管理。各地要嚴格執行我國《食品安全法》第35條和第42條、《農產品質量安全法》第8條以及農業部發布的《農產品產地安全管理辦法》《綠色食品標志管理辦法》，加快制定保障農產品質量安全的強制性技術規范，并對規范的實施情況進行跟蹤監督，防范農產品產地環境污染和儲存、流通、銷售環節的污染。第三，健全基層工作體系。各地在機構改革中，要進一步完善農產品質量安全監管、檢測和執法體系?？h級政府要設立專門的監管機構，加強對監管工作的人力、財力和技術支撐能力支持；要補充鄉鎮技術人員，推進鄉鎮監管服務站的標準化、專業化建設；以政府購買服務的方式，加強村組協管員力量配備。第四，探索建立農產品質量安全黑名單制度。各地要督促農業生產經營者建立生產檔案和進銷貨臺賬，依托網絡平臺加強農業誠信體系建設，將農業生產經營主體的行政許可、監測檢查、行政處罰、責任追究等方面信用信息建檔入庫，將失信行為與項目審批和資金獎勵掛鉤。第五，嚴格農產品市場準入。各地要推行農產品包裝標識上市，設立品牌產品銷售專柜；食藥監部門要監督市場開辦者和經營者承擔入市管理、質量檢測、信息公示、不合格產品退市等責任，尤其是要監督網絡食品交易第三方平臺提供者對入網銷售的食用農產品質量安全承擔管理責任。

5.建立合同環境服務制度

政府部門以法治思維解決環境問題時，其與污染企業之間是一種對立性合作關系，一方面要監督污染企業主動治污，另一方面要引導社會力量積極參與治污。我國農村地區的環境執法力量不足，基層政府的環境行政資源十分有限，鑒于此，可以試行合同環境服務。合同環境服務的優勢在于：將分散在各企業的治污工作由第三方負責運營，實現治污成本降低、效率提高；同時，治污責任向第三方轉移和集中，對監管部門而言，減少了監管對象，降低了執法成本。合同環境服務可以采取三種形式，即政府與企業共同出資、政府授權社會資本單獨出資并擁有項目所有權、政府授權社會資本單獨出資但不擁有項目所有權。具體操作方法是：以達到約定的環境目標為標的，乙方（受托方）向甲方（委托方）提供解決環境問題的方案；只有取得了既定的環境效果，甲方才付費給乙方。容易出現的問題是，排污方與治污方互相推諉環境責任，或者互相勾結、惡意串通，實施提供虛假環評材料、偽造或者篡改監測數據等違法行為。對此，政府部門可以要求危險物質作業企業設立“危險物質信托基金”，在找不到污染責任人或確定污染責任耗時過長的情況下，通過信托基金支付污染物處置補償費用；出現環境污染損害時，任何對污染企業控股或參股的組織和個人以及治污方都要承擔連帶責任。自2015年5月國務院辦公廳發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》以來，各地積極在環保行業中推行合同環境服務。建議在經過一段時間的試點后，國家環保部門適時將實踐經驗予以調查、總結，推動我國環境保護法中構建完整的合同環境服務制度，規范和保障相關實踐發展。

注釋

①污染轉移包括跨國轉移及國內轉移，由于本文的論域是新型城鎮化建設，所以這里僅討論國內的城鄉污染轉移。

②區域生態退化有其自然原因，這里僅分析主要由人類活動導致的區域生態退化問題。

③數據參見國家統計局2012—2014年發布的《中國統計年鑒》。

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責任編輯：文刀

Abstract：Chinese environment protection cannot walked out of the circle of local improvement but overall deterioration. The underlying causes are that our environmental governance is regional and fragmental； the environmental protection measures focus on city but ignore countryside， focus on the dominant environmental problems but ignore the recessive one. Environmental problems have the characteristics of wholeness； we should use the rule of law thoughts to develop a unified planning of rural-urban construction and environment protection， governance the recessive environmental problems and the dominant environmental problems as a whole. We should establish and perfect the environmental standard systems， the emissions trading system， the agricultural non-point source pollution′s prevention and control system， the agricultural products′ quality and safety supervision system， and the environmental services contract system. Meanwhile， we should strengthen the construction of the basic law enforcement system and its ability.

Key words：the recessive environmental problems； urban and rural integration； system constructionendprint