論預(yù)算約束視角下的地方政府性債務(wù)管理

馬正升

摘要：為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，當(dāng)政府財(cái)力不足時(shí)，通過舉借債務(wù)來彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口是很多地方政府使用的重要的籌資手段。截至2014年末，我國地方政府性債務(wù)已高達(dá)30.28萬億元，龐大的政府債務(wù)規(guī)模已經(jīng)成為各級(jí)政府管理的頭等大事，受到了各方的關(guān)注。所以，加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)提升預(yù)算對(duì)政府債務(wù)管理的約束作用，是各級(jí)地方政府近年工作的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理 管理規(guī)范 政府性債務(wù) 約束

一、地方政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模增長趨勢

隨著我國政府的管理重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了保障民生和實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的目標(biāo)上，投入到民生建設(shè)方面的財(cái)政支出逐年增大，成為了剛性支出，也形成了各級(jí)政府的財(cái)政硬缺口。以南陽市宛城區(qū)為例，2014年全區(qū)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入75024萬元，而投向民生的支出就高達(dá)170000萬元，其中的缺口只能通過轉(zhuǎn)移支付和舉債來解決。就政府性債務(wù)來說，2013年6月審計(jì)確定的政府性債務(wù)余額為67414.92萬元；截至目前，經(jīng)審計(jì)認(rèn)定的新增債務(wù)為2640萬元，已償還708.59萬元，形成債務(wù)凈增長1931.41萬元，總額達(dá)到69346.33萬元，這種預(yù)算支出硬需求刺激了政府性債務(wù)的增長。

（二）債務(wù)管理制度不完善

地方政府性債務(wù)的管理監(jiān)督制度建設(shè)不完善，在進(jìn)行政府舉債之前，并沒有做詳細(xì)的可行性研究，在舉債的規(guī)模、期限的長短組合、償債的計(jì)劃和資金來源、可選擇的籌資渠道等方面缺乏事前的有效調(diào)研，使得政府債務(wù)的管理缺乏計(jì)劃性，監(jiān)督手段缺乏全局性。另外再加上，各級(jí)政府對(duì)于債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制建設(shè)相對(duì)滯后，沒有形成一套以償債率、利息保障倍數(shù)等財(cái)務(wù)指標(biāo)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系。使得政府預(yù)算支出的硬缺口逐步加大，政府債務(wù)凈增長持續(xù)，由此可見，逐漸龐大的政府債務(wù)規(guī)模急需要一套有效的、科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，來實(shí)時(shí)監(jiān)督管理債務(wù)的狀態(tài)，避免無法償還債務(wù)，最大限度維護(hù)政府的信用形象。

（三）政府債務(wù)的預(yù)算軟約束

目前我國呈現(xiàn)政府債務(wù)預(yù)算軟約束的管理局面。具體表現(xiàn)為：地方政府將政府債務(wù)納入本級(jí)預(yù)算管理的程度不夠，也沒有形成制度化的管理程序。同時(shí)沒有在每年的預(yù)算中安排一定比例的預(yù)算資金，進(jìn)行債務(wù)本息的償還安排。當(dāng)一次性支付較大額度的債務(wù)本金時(shí)，將會(huì)影響政府的正常運(yùn)行。每當(dāng)出現(xiàn)逾期情況，地方政府便會(huì)向上級(jí)政府尋求幫助，上級(jí)政府不會(huì)坐視不管，結(jié)果就放松了對(duì)地方政府舉債的管理，無法發(fā)揮出預(yù)算對(duì)地方政府舉債行為的約束作用，最終形成了預(yù)算軟約束局面。

二、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的措施

（一）盤活財(cái)政存量資金

面對(duì)政府預(yù)算支出硬缺口的現(xiàn)狀，積極開拓籌資渠道，增加財(cái)政支出供給是有效的解決辦法。以宛城區(qū)為例，截至2014年2月財(cái)政存量資金總規(guī)模為43245萬元，而當(dāng)年財(cái)稅收入才只要75025萬元左右。充分利用這部分資金，將會(huì)化解政府的支出壓力，拓寬籌資渠道。因此，政府應(yīng)該加快公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效率。例如，對(duì)年初預(yù)算已確定的項(xiàng)目，進(jìn)一步加快資金下達(dá)與撥付；對(duì)年初代編預(yù)算，分科目、分項(xiàng)目予以全面清理，及時(shí)做好資金分配方案的細(xì)化和指標(biāo)下達(dá)工作；超過當(dāng)年9月底仍未落實(shí)到部門和單位的，除據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目外，原則上一律收回總預(yù)算用于其他急需項(xiàng)目。須知，積極盤活存量資金，提升財(cái)政資金的使用效率，可以減輕政府舉債的壓力，從而控制政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。

（二）完善債務(wù)管理的相關(guān)制度

首先，在新債務(wù)管理監(jiān)督方面，規(guī)范舉借新債辦理程序，嚴(yán)格并逐級(jí)審查舉借新債的申請(qǐng)，并獲得足夠的專家論證與評(píng)估。批準(zhǔn)的新債務(wù)要向符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)急需的項(xiàng)目、發(fā)展公益事業(yè)的項(xiàng)目等方面傾斜，最大程度地發(fā)揮出資金的公益性作用。其次，建立科學(xué)的債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的債務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并積極搭建政府債務(wù)數(shù)據(jù)管理信息平臺(tái)；同時(shí)利用電子平臺(tái)動(dòng)態(tài)地管理政府的債務(wù)規(guī)模和償還計(jì)劃，及時(shí)地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目進(jìn)行糾正，并實(shí)現(xiàn)與預(yù)算系統(tǒng)的有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，提高預(yù)算安排償債資金的合理性與及時(shí)性，保持政府良好的信用形象。

（三）實(shí)現(xiàn)預(yù)算的硬約束

提升預(yù)算對(duì)地方政府性債務(wù)的硬約束作用，就是要地方政府將債務(wù)逐步納入預(yù)算中進(jìn)行管理，以政府預(yù)算機(jī)制約束政府債務(wù)的借入和償還。具體應(yīng)將地方政府債務(wù)應(yīng)償還的本息，以及各級(jí)政府承擔(dān)直接償債責(zé)任的到期債務(wù)，和以前年度拖欠的政府債務(wù)納入政府預(yù)算和部門預(yù)算中進(jìn)行管理；以政府預(yù)算管理機(jī)制來約束各級(jí)政府和部門的償債行為，保證按時(shí)償還債務(wù)。例如，地方政府可以按政府的債務(wù)余額的3%-5%在預(yù)算中安排償債資金，從機(jī)制上控制債務(wù)規(guī)模和解決償債資金來源問題，同時(shí)明確債務(wù)償還責(zé)任，改變目前上級(jí)政府對(duì)地方政府債務(wù)的“軟”管理現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的硬約束作用。

三、結(jié)束語

鑒于目前地方政府性債務(wù)的管理現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)該積極加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的管理，從盤活財(cái)政存量資金、債務(wù)管理制度建設(shè)和提升預(yù)算約束力等方面完善相關(guān)工作，提升對(duì)地方政府性債務(wù)的管理能力，不斷提高財(cái)政資金的使用效率，從而突出預(yù)算對(duì)地方政府性債務(wù)的約束作用，進(jìn)而保障政府職能的有效發(fā)揮，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

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