西部地區稅收優惠效果評價及完善對策

胡耘通　孫小童

【摘 要】 為縮小東、中、西部地區之間的發展差距，我國專門針對西部地區制定了稅收優惠政策。通過實證分析西部地區稅收優惠政策實施前后稅收負擔、資本形成總額、產業結構、人均GDP，發現優惠政策在取得一定效果的同時，仍存在稅收優惠效果弱化、范圍狹窄、時效滯后、措施欠妥等諸多問題。因此，亟需在加大稅收優惠力度、調整稅收優惠形式、拓寬優惠稅種范圍、規范稅收優惠措施、賦予地方稅收立法權等層面予以完善，從而提升西部地區稅收優惠的政策效果。

【關鍵詞】 西部地區； 稅收優惠； 比較

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）07-0093-05

國務院《關于稅收等優惠政策相關事項的通知》（國發〔2015〕25號）要求“各地區、各部門已經出臺的優惠政策，有規定期限的，按規定期限執行”。可見，稅收優惠乃促進區域經濟發展的必要手段。但自改革開放以來，由于東部地區率先發展，中、西部地區長期落后，造成了我國經濟發展不平衡、區域間差距巨大的局面。為了改善這種狀況，我國針對西部先后實施了兩輪大開發政策①，同時配套實施相應的稅收政策②，目的在于通過降低西部地區稅收負擔，優化西部產業結構，促進西部地區經濟，縮小區域間差距。本文通過對西部地區政策實施前后的稅收負擔、資本形成總額、產業結構、人均GDP四個方面數據進行分析來評價其效果，進而考量西部稅收優惠政策的合理性。

一、東、中、西部地區稅收優惠政策梳理

（一）東部地區稅收優惠政策

東部沿海地區作為改革開放的窗口，建立了一批經濟特區、沿海經濟開發區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、出口加工區、保稅區，以及剛剛成立的上海自由貿易保護區等，針對以上各類經濟特區，政府紛紛出臺稅收優惠政策，賦予不同層次的稅收減免權、減少稅收上繳比例等，對沿海地區經濟積累、吸納建設資金起到了極大的推動作用。與中、西部相比，東部稅收優惠政策種類多，數量也多，僅舉兩項為例。《外商投資企業和外國企業所得稅法》（注：自2008年1月1日起廢止）規定：設在沿海經濟開放區等經濟特區的外商投資企業，屬于能源、交通、港口或其他國家鼓勵項目的，企業所得稅按15%的稅率征收。《關于經濟特區和上海浦東新區新設立高新技術企業實行過渡性稅收優惠的通知》（國發〔2007〕40號）規定：2008年起，經濟特區及上海浦東新區新設的高新技術企業將享受企業所得稅“兩免三減半”的優惠。

（二）中部地區稅收優惠政策

2004年，國家提出中部崛起戰略，相繼頒布稅收優惠政策，主要比照振興東北地區有關政策實施（本文主要列舉振興東北地區相關政策）。

1.豁免歷史欠稅

《財政部、國家稅務總局關于豁免東北老工業基地企業歷史欠稅有關問題的通知》（財稅〔2006〕167號）、《關于中部六省比照實施振興東北地區等老工業基地和西部大開發有關政策范圍的通知》（國辦函〔2007〕2號）規定：豁免東北老工業基地企業在1997年12月31日前形成的、截至財稅〔2006〕167號下發之日尚未清繳入庫的欠稅，中部六省26個城市比照東北執行此政策。

2.企業所得稅

《財政部、國家稅務總局關于落實振興東北老工業基地企業所得稅優惠政策的通知》（財稅〔2004〕153號）（注：自實施《中華人民共和國企業所得稅法》及其《實施條例》后自動廢止）、《關于中部六省比照實施振興東北地區等老工業基地和西部大開發有關政策范圍的通知》（國辦函〔2007〕2號）規定：（1）提高固定資產折舊率。中部六省26個城市及東北地區工業企業的固定資產（房屋等建筑物除外），可在現行規定折舊年限的基礎上按不高于40%的比例縮短折舊年限。（2）縮短無形資產攤銷年限。中部六省26個城市及東北地區工業企業受讓或投資的無形資產，可在現行規定攤銷年限的基礎上按不高于40%的比例縮短攤銷年限。（3）對中部六省243個縣（市、區）的國家鼓勵類項目，按15%征收企業所得稅。（4）對中部六省243個縣（市、區）的新辦交通、水利、電力、郵政、廣播電視企業，給予企業所得稅優惠政策：內資企業自生產經營之日起實施“兩免三減半”的政策；外商投資企業經營期在10年以上的，自獲利年度起實施“兩免三減半”的政策。

3.增值稅

《財政部、國家稅務總局關于印發〈東北地區擴大增值稅抵扣范圍若干問題的規定〉的通知》（財稅〔2004〕156號）、《中部地區擴大增值稅抵扣范圍暫行辦法》（財稅〔2007〕75號）（注：兩個文件自2009年1月1日《中華人民共和國增值稅暫行條例》實施起廢止）規定：對中部地區26個老工業基地城市電力業、采掘業等8個行業和東北地區石油化工業、船舶制造業等8個行業的企業實行增值稅轉型改革，允許抵扣其新購置固定資產（廠房等建筑物除外）所含增值稅進項稅額。

（三）西部地區稅收優惠政策

自2000年開始，國家實施西部大開發戰略，出臺了一系列與稅收優惠相關的政策。

1.企業所得稅

《財政部、國家稅務總局、海關總署關于西部大開發稅收優惠政策問題的通知》（財稅〔2001〕202號）（注：財稅〔2001〕58號出臺后廢止）規定：（1）設在西部地區國家鼓勵類產業的企業，在2001—2010年期間減按15%的稅率征收企業所得稅；（2）經省級政府批準，民族自治地方的內資企業可以定期減征或免征企業所得稅，外商投資企業可以減征或免征地方所得稅；（3）在西部地區新辦交通、水利、電力、郵政、廣播電視企業，上述項目業務收入占企業總收入70%以上的，享受企業所得稅“兩免三減半”的優惠政策。

《財政部、國家稅務總局關于將西部地區旅游景點和景區經營納入西部大開發稅收優惠政策范圍的通知》（財稅〔2007〕65號）（注：財稅〔2010〕58號出臺后廢止）規定：設在西部地區的企業，在西部大開發地區的旅游景點從事銷售門票、在景點提供導游服務和游客運輸服務的經營活動取得的收入達到全部經營收入70%以上的，在2001—2010年期間減按15%的稅率征收企業所得稅。

《關于深入實施西部大開發戰略有關稅收政策問題的通知》（財稅〔2010〕58號）規定：（1）設在西部地區的鼓勵類產業企業自2011年1月1日至2020年12月31日減按15%的稅率征收企業所得稅；（2）對西部地區2010年12月31日前新辦的、根據財稅〔2001〕202號規定可以享受企業所得稅“兩免三減半”優惠的交通、水利、電力、郵政、廣播電視企業，該項優惠可以繼續享受到期滿為止。

2.關稅

財稅〔2001〕202號（注：財稅〔2010〕58號出臺后廢止）規定：西部地區鼓勵類產業及優勢產業的項目在投資總額內進口的自用設備，除規定不予免稅的商品外，免征關稅和進口環節增值稅。財稅〔2011〕58號文件規定：西部地區鼓勵類產業及優勢產業的項目在投資總額內進口的自用設備，在政策規定范圍內免征關稅。

二、東、中、西部地區稅收優惠的政策效果分析

（一）稅收優惠政策實施前后的區域稅負③情況

從表1的數據中可以發現，區域稅收優惠政策實施的確對減輕區域稅收負擔起到了作用。西部相關政策實施之前，即1998—2000年，地區稅負接近全國平均水平，年平均差距僅為0.71%；政策實施之后兩者差距急劇擴大，2001—2011年十年間平均差距達到3.28%。中部相關政策實施之前，1998—2003年間地區稅負與全國平均水平的差距平均為3.78%，而政策實施后兩者差距迅速擴大，2004—2011年平均差距擴大為5.87%。優惠地區的稅負越來越低于全國平均水平。

歷年各地區宏觀稅負數據直觀反映了稅收優惠政策實施后各區域的宏觀稅負水平增勢趨于平穩，甚至下降。同時，其增長率后來一直保持在較低的范圍內，區域稅收優惠政策起到了一定作用。西部地區宏觀稅負與全國平均水平的差距在稅收優惠政策實施后也繼續擴大，其稅負一直低于全國平均水平，差距在3.42%左右，較好地達成了預期效果。可見，區域稅收優惠政策的實施確實起到了降低區域稅收負擔的作用。

（二）稅收優惠政策實施前后的資本形成情況

降低區域經濟成本是為了吸引更多的資本進入本地，促進地區經濟發展。要分析區域稅收優惠政策的實施效果，地區資本量的變化也是一個重要的參考值。通過表2分析，從總量上看，在全國資本總額迅速增長的大環境下，各地區的資本總額也在不同幅度地攀升。中部地區在2005年突破20 000億元，2009年突破50 000億元大關，2011年該數據已經逼近80 000億元，地區資本形成情況十分活躍。西部地區于2006年突破20 000億元，2010年突破50 000億元，增長勢頭亦十分迅猛。

從增長速度看，2000年之前中西部資本增長速度幾乎處于停滯，2000年開始資本量有所增長，增速逐年升高，中部地區在2004—2008年五年間增速多次超過了25%，最高接近30%；西部也從2003年起保持著20%以上的增長率。中部地區自2004年增長率超過全國平均增長速度，西部地區自2001年起增速超過全國平均增長速度，這兩個年份正是包含稅收優惠政策在內的區域優惠政策開始投入實施的時間。

從地區資本量占全國的比重看，隨著區域稅收優惠政策的陸續實施，東部地區資本量占全國的比重開始下降，到2011年該比重已經降到50.61%；2001年西部大開發戰略實施之后，西部地區資本量占全國的比重開始轉而上升，經過十年已經達到23.03%；以2004年中部優惠政策實施為分界線，實施之前中部地區資本量占全國的比重一直呈下降趨勢，實施之后實現了逆轉，該數字持續上升，2009年后已經突破25%。由此看來，區域稅收優惠政策的實施促進了中西部地區的資本增長。

（三）稅收優惠政策實施前后的區域產業結構情況

各區域稅收優惠政策均涉及對第三產業的減稅免稅。表3是歷年各地區的第三產業總產值及其比重。從絕對數字來說，各地區的第三產業產值都是逐年上升的；從相對數字來說，東部地區第三產業的比重緩慢增長，近年趨于穩定；中、西部地區第三產業產值的比重在經過初期的增長后開始上下波動，沒有明顯變化。區域稅收優惠政策對西部地區第三產業產值的推動作用比較微弱，對地區產業結構的優化不明顯。

（四）稅收優惠政策實施前后的區域人均GDP情況

表4中是各地區人均GDP數據的變化情況。各地區人均GDP都在逐年增長，從總量上看，各地區人均GDP相比較依然是東部>中部>西部，中、西部地區人均GDP與全國人均GDP的差距越來越大，與東部地區的差距則更加懸殊。從增長速度看，中、西部地區在2004年后基本保持年增長20%以上的態勢，高于東部增長速度，但由于基數的大差距，中、西部人均GDP在絕對數上仍然越來越落后于東部。歷年各地區人均GDP數據的變動情況表明，區域稅收優惠政策實施后，地區之間的差距并沒有得到明顯縮小，反而不斷拉大，即區域稅收優惠政策并沒有像預期那樣縮小地區間貧富差距。

三、西部地區稅收優惠政策的問題剖析

從以上數據來看，區域稅收優惠政策的實施雖然降低了區域稅收負擔，改善了西部地區的稅收環境，產業結構得到了一定的優化，但實質上并沒有縮小地區發展差距。

（一）稅收優惠效果弱化

西部地區實施的稅收優惠政策內容上基本是照搬東部地區現行政策，僅僅使東西部地區間稅收政策達到趨同，并沒有實現優惠[ 1 ]。在同樣的稅收環境下，東部地區憑著原本具有的經濟優勢仍然吸引著大部分的資本，這使得西部與東部之間的差距不斷擴大。在西部地區采取與東部地區類似的稅收政策難以達到東部地區的效果，因為西部地區的能源、交通、通訊等基礎設施，以及自然條件、人文環境等方面都落后于東部，難以僅通過稅收優惠改善投資環境。即使給予西部地區與東部地區相同的稅收待遇，也難以為西部地區吸引更多資金。

（二）稅收優惠范圍狹窄

西部地區的稅收優惠政策主要針對企業所得稅，但西部地區企業的盈利水平普遍不高，應稅所得額較小，享受到的稅收優惠就不如東部充足。依據相關數據，西部大開發戰略以來，我國東、中、西三大地區營業盈余率④的排序一直沒有發生改變，始終呈現東—中—西地區依次遞減的格局。2001年，東、中、西部地區這一指標依次為9.43%、4.97%、2.17%，2009年這一指標依次為11.39%、6.88%、3.96%[ 2 ]。盡管各地區營業盈余率都在逐年增長，但地區間的差距依然存在，西部地區尤其落后于其他兩個地區，營業盈余率分別約為東、中部地區的三分之一、二分之一。因此，適用優惠政策的所得額基數較低，享受到的稅收優惠就少。

（三）稅收優惠政策滯后

新企業所得稅法對國家重點扶持的公共基礎設施項目的投資實行企業所得稅“五免五減半”的優惠，而西部稅收優惠政策對西部地區新辦交通、水利、電力、郵政、廣播電視等企業僅給予“兩免三減半”的所得稅優惠。另外，2001年規定西部大開發企業所得稅優惠稅率僅為當時33%的企業所得稅稅率的45.45%，優勢非常明顯[ 3 ]。但是2008年新企業所得稅法實施后，企業所得稅稅率調整為25%，西部大開發企業所得稅優惠稅率為新稅率的60%，其優勢被大大削弱，不利于吸引投資，導致區域稅收優惠喪失效果。

（四）稅收優惠措施欠妥

稅收優惠政策對西部地區投資的期限沒有規定，而且是通過適用較低的企業所得稅率來實施優惠，這使得很多投資者傾向于投資少、見效快的企業，助長了短期盈利性投資行為，不利于形成地區長期投資，不能真正增強地區經濟實力[ 4 ]。這種政策導向使投資者獲利，但對西部地區來說吸引到的投資能否帶來長久的支持仍然不確定。

四、西部地區稅收優惠政策的完善建議

（一）加大稅收優惠力度

目前支持西部發展的稅收優惠政策主要以直接稅為主體。因此，針對企業所得稅提高優惠力度，可以考慮鼓勵類產業實行西部大開發15%稅率基礎上，對鼓勵類產業減按10%稅率征稅，并降低門檻，對原來主營收入占總收入比重70%才能得到優惠的規定，改由各省根據自身實際情況，鼓勵類產業的主營收入占總收入的50%～70%間進行浮動[ 5 ]。與此相伴，調整《產業結構調整目錄（2011年）》，將西部地區的特色產業，例如生態旅游、民族風情等產業，納入鼓勵類目錄。

（二）調整稅收優惠形式

目前稅收優惠以降低稅率、減稅、免稅等直接優惠為主，以企業形成既有利潤為前提，適合投資少、見效快、經營周期短的盈利性企業。因此，建議改變單一的稅收優惠方式，采取直接優惠與間接優惠相結合的方式，多采用加速折舊、投資稅收抵免、稅前扣除等方式，不以企業形成既有利潤為前提，側重于減少企業投資的風險，這樣更有利于發展我國西部地區急需的基礎設施建設和高新技術產業[ 6 ]。在東部地區稅收優惠政策普及全國后，對于西部地區，還應當合理地以特惠制取代普惠制，設計只有西部地區可以享受的稅收優惠政策，創造比東部地區更加優惠的稅收環境，才能吸引更多資金流入，縮小區域間投資的差距[ 7 ]。

（三）拓寬優惠稅種范圍

稅收優惠政策應用的稅種要擴大，不局限于所得稅，增加增值稅、營業稅、個人所得稅等稅種的稅收優惠，使經濟發展的其他環節也享受到實實在在的優惠。同時要完善資源稅，擴大資源稅征稅范圍，適當提高稅率，提高資源型產品的價格，增加西部地區地方財政收入，并引導企業合理利用自然資源，保護西部地區的資源優勢。東部地區以加工制造業為主，西部地區多以原材料為主的工業，應進一步完善消費型增值稅，以降低中西部地區企業的稅負[ 8 ]。另外，營業稅以第三產業為主要稅源，完善“營改增”制度體系，以降低第三產業稅率。

（四）規范稅收優惠措施

為了避免投資短期化帶來的各種弊端，通過延長西部地區投資的稅收優惠期限，同時設置最低投資額度，根據投資期限的長短和投資金額的大小給予差別化的優惠待遇，以引導更多資金長期投資西部。同時，為遏制東部地區利用自身優勢，防止其放寬條件、鎖定既有企業引發的區域稅收競爭問題，從而確保實現東部產業向西部地區順利遷移。

（五）賦予地方稅收立法權

稅收優惠的經濟實質是一種政府補貼，應當起到調和不同地區、群體差距的作用，但我國的區域稅收優惠主要集中于經濟特區、沿海開放城市等重點領域，對區域間失衡是一種反向調節。而各地出臺稅收優惠政策過多過濫，造成不公平競爭，稅收環境混亂。雖然這些政策曾經發揮過激活市場、激發資本的積極作用，但是科學的財稅體制應該維護市場的統一。應當對現行區域稅收優惠政策進行清理，嚴格控制東部地區稅收政策，對西部地區適當賦予中央管控下的稅收立法權，使其在復雜多變的經濟環境中及時作出調整，適應新形勢[ 9 ]。

【參考文獻】

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