農村土地“三權分置”的權利內容配置

熊飛雄

[摘要]農地“三權分置”具有劃時代的意義，農地所有權、農地承包權、農地經營權構成了農地“三權”的內容，但其權利也有各自不同的內容。農地所有權以農地終端占有權能、農地發包處分權能為內容，農地承包權以農地虛位占有權能、農地流轉處分權、農地財產收益權能為內容，農地經營權以農地相對性占有權、農地生產性使用權、農地經營活動自主權、農地增量財產收益權、農地增量財產處分權為內容。

[關鍵詞]三權分置；土地承包經營權；土地所有權；土地承包權；土地經營權

從土地權利形態發展過程來觀察，土地上的權利最開始是“三權一體”的，到后來的“兩權分離”（土地所有權和土地承包經營權），再到現在的“三權分置”（土地所有權、土地承包權、土地經營權）。受權能分離理論影響，有學者認為土地經營權只是權能，而不是獨立的民事權利，土地承包經營權作為母權利，派生出土地經營權能，而并不改變土地承包經營權的性質，土地承包經營權不能變性為土地承包權。[1]這種類似的思維在土地所有權和土地承包經營權“兩權分離”時也出現過，當時有學者認為土地承包經營權是從土地所有權中派生出來的。當前的研究很少有認為經營權是能夠再細分的，不過也有學者將經營權合理構建了“相對性占有權、生產性使用權、經營活動自主權、增量財產收益權、增量財產處分五項權能。”[2]認為權能不能夠被“塑造”成獨立的權利形態，這樣的觀念受“自然權利”的影響比較深，而實際上如果能夠正視“權利的結構是被設計出來的，它不僅能夠被‘合成，還能夠被‘分解”[3]，終端單項權能合成權利束，原始權利束分解為單項權能。除了自然權利以外，諸多權利是社會審慎構建的結果，比如“財產權不是自然權利，而是社會審慎的建構”[4]，“經營權畢竟也是社會審慎構建的權利束”[2]。作為制度安排的農地三權分置，其權利內容也是可以被審慎構建的，合理地配置農地三權的權利內容，能夠有效地發揮出制度安排的積極效應。

1農地所有權的內容配置

一項完整的所有權需要具備占有、使用、處分、收益。四項基本權能，才能發揮財產的完整功能。我國農村集體土地和羅馬氏族集體土地所有權，產生的實質性都是源自于公法領域的一種政治性安排，并非基于意思自治基礎的自發產物。[5]因此，在農村土地權屬還屬于完整的單一的農村土地集體所有權時，其具備對土地占有、使用、處分、收益的權利；當農地所有權和農地承包經營發生分離時，農地所有權實際上開始逐漸被弱化；當農地所有權、承包權、經營權發生分置時，農地所有權已經開始變得不完整。因而在配置集體所有權時，應該尊重土地的社會屬性及其應當發揮的社會功能，在農地三權分置的權利體系中，所有權是實際上是“殘缺”的或者虛位的，就目前的實際需要，農地所有權僅需要配置兩項基本權能。

農地終端占有權能，是指農地所有權人對于農村土地的實際控制和管理能力。目前，農民的土地承包權是有期限的，并未實現“永佃化”。在法治的維度下，都需要土地絕對占有權發揮作用，為未來解決新三農問題預留彈性空間。農地發包處分權能，是指農地所有權人對農村土地發包的處分權。該項權能是對所有權的完整的處分權的限縮，“依法處置財產”的方式可以多樣，具體到土地財產上來，僅僅保留其發包的處分方式足以實現農地所有權的處分權，而不包括土地的流轉、出租、抵押、繼承等處分行為。作為農地所有權人的農村集體并未以土地為對象實際參加農業活動，不宜配置過多的處分權利，以防侵損土地經營權人的農地生產性使用權和農地自主經營權。

至于所有權的使用和收益權能并不需要配置給農村集體，反而應該在農地經營權中予以配置農地生產性使用權和農地增量財產收益權，在土地承包權中配置農地財產收益權。如此配置農地所有權的權能是為了進一步減少所有權人對于承包人的“擠壓”以及對經營權人的“干預”，需要正視“集體所有同樣有一個充滿彈性的制度空間，農村土地集體所有不意味著所有權在任何情況下和在任何區域的重要性都可等量齊觀。”[6]不完整的農地所有權既能夠回應農村集體經濟薄弱地區的集體所有權虛置的現實，又從根本上緩解防止農村集體經濟發達地區的集體所有權控制農地承包權和經營權的矛盾。

2農地承包權的內容配置

農地承包權作為一種新的權利形態，已經不能以“土地承包經營權”來加以對待。就目前的情況而言，農地承包權有以下基本權能。

農地虛位占有權能，是指農地承包權人承包了農地以后，對于所承包農地的非實際占有的權利。從法律效力上看，承包權人在農地流轉合同期滿以后，有收回該宗土地的權利。農地承包權人對于農地的占有期間僅存在于承包之后、流轉之前，在這期間又必須配置占有權能，否則就會出現土地“無主”的情況，同時考慮到這種“占有”并不是農地承包權人的最終目的，獲得財產性收益才是最終目的，因此以“虛位”將其加以限定。農地虛位占有權能是農民作為農村集體成員的資格權實現的保障。

農地流轉處分權能，是指農地承包權人承包土地以后，對于所承包農地流轉的處分權利。農地虛位占有權能保障農地承包人承包土地成為可能，在承包之后、流轉之前，農地承包權人的對于農地的處分主要體現在“流轉”之上，而不是體現在“經營”之上，具體表現為：其一，是否流轉，如果不流轉出去，自身同時成為了農地經營權人；其二，如何流轉，比如流轉期限、農地使用范圍等；其三，流轉對價的多少等。

農地財產收益權能，是指承包權人基于其承包土地所享有主張收益的權利。配置農地承包權人農地財產收益權，是為了保證農民的基本生活所需。這項權能是農地承包權的內核，配置農地虛位占有權和農地流轉處分權都是為了實現該項權能的功能。農地虛位占有權能保障農地承包人承包土地成為可能，而農地流轉處分權能賦予了農地承包人獲得財產性收益的議價籌碼。在農地財產收益權能約束之下，農地經營權人負有向農地承包人支付農地流轉對價的義務。此外，農地財產收益權能，還保障了農民基于所承包土地被征用時獲得補償的權利。

3農地經營權的內容配置

學者曾一度認為經營權和所有權是“等同”的，比如：孫憲忠認為經營權是基于國家所有權產生的[7]；王家福、謝懷拭認為經營權實質上本質上是法人所有權[8]；劉凱湘認為經營權是從國家所有權重派生出來的財產權[9]，不管是基于國家所有權，還是基于法人所有權，這一觀點認為經營權是所有權派生出來的。當然，也有學者認為經營權既不是所有權，也不屬于民法上的任何一種他物權，而一種新型的物權或他物權。[10]從當前的“三權分置”理論創新和實踐來看，經營權并不屬于所有權派生出來的，它們是一種并列的關系。經營權是一種獨立的新型權利，那么它到底是有什么樣內容的新型權利呢？增量財產視野下的經營權，是指人們運用勞動對相對占有的生產性財產自主地進行經營活動，并對創造或實現的增量財產享有收益和處分的權利。[2]那么，農地經營權作為經營權在土地上的具體化，也具有上述的權能內容。

農地相對性占有權，是指農地經營權人在享有農地經營權期間，直接占有該權利項下的農地，以保證農地經營權人的經營對象不為空。該項權利的配置主要是對抗農地所有權人（集體）基于其所有權在經營期間將農地“收回”，以此保障農地經營權人的經營活動處于穩定之中，而不是處于不確定風險之中。

農地生產性使用權，是指農地經營權人在享有農地經營權期間，只能將農地用于農業生產性領域，而不能用于建設房屋等商業性領域。該項權利兼具一定的義務性，約束了經營權人對農地使用的范圍，能夠保證農地的生產功能穩定性，也就是不能永久性改變農地的“農耕”功能。

農地經營活動自主權，是指經營權人在經營活動期間，在不改變土地用途和土地承租合同約定事項范圍內，自主決定農業活動的經濟作物、成本投入、人事用工等經營性事項，而不受農地所有權人、承包權人的干預。

農地增量財產收益權是指，農地經營權人對于其基于土地經營所獲得的增量財產享有絕對的收益權利。農地所有權人不能從農地經營權人處獲得任何收益，即不能以任何形式從經營權人處收取費用，因為農地經營權人并不直接與農地所有權人之間發生任何契約關系。

農地增量財產處分權能是指，農地經營權人對基于土地經營所獲得的增量財產的使用、分配等處分形式享有自主決定的權利。無論是作為生產性財產投入農業經營活動再生產，還是作為使用性財產分配給個人，都是由農地經營權人決定。

參考文獻：

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