過程機制下的京津冀協(xié)同發(fā)展分析

劉星君　霍云龍

摘要：京津冀協(xié)同發(fā)展是一個值得持續(xù)關注的問題，約瑟夫奈的一體化過程機制分析為研究區(qū)域合作發(fā)展提供了一個良好的視角和新的思路。過程機制認為通過七個步驟的實現(xiàn)最終實現(xiàn)一體化進程，京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史過程也符合區(qū)域一體化的理論內(nèi)涵，因此過程機制分析也為京津冀協(xié)同發(fā)展的提供了理論支撐和支持。

關鍵詞：過程機制；協(xié)同發(fā)展；京津冀；一體化

一、問題的提出

京津冀協(xié)同發(fā)展是一個歷久彌新的問題。早在20世紀80年代京津冀地區(qū)就開展了跨區(qū)域交通基礎建設的合作項目；2001年清華大學教授吳良鏞主持的“大北京規(guī)劃”——“京津冀北地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究”，提出了對京津冀地區(qū)城市的總體規(guī)劃以此打造以首都為核心的世界城市的戰(zhàn)略。2004年，在國務院發(fā)改委的牽頭下，達成了推進京津冀一體化合作和交流的《廊坊共識》。2003年，國家“十一五”規(guī)劃中的主體功能區(qū)規(guī)劃將京津冀地區(qū)列入優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。2005 年，北京市在其國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中提出要創(chuàng)新京津冀地區(qū)的區(qū)域合作機制，推動區(qū)域合作的發(fā)展。2011年舉行的十一屆全國人大四次會議上，“推進京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟圈”被明確寫入國家“十二五”規(guī)劃綱要草案。2014年，習近平總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時強調(diào)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補加快走出一條科學持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子。

作為中國國家級城市群之一，北方經(jīng)濟發(fā)展中心，京津冀地區(qū)擁有全國7.98%的人口，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的10.9%；在國家的發(fā)展中是重要的一極。但不容小覷的是，京津冀在經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展過程中，仍然面臨著諸多問題：實質(zhì)性進展緩慢、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭嚴重、資源配置不均、互動性不強信息溝通較差、地方保護主義等。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，這一區(qū)域的發(fā)展對改革開放和現(xiàn)代化建設都具有里程碑意義，也能成為其他地區(qū)協(xié)同發(fā)展的試驗田。京津冀協(xié)同發(fā)展是一個歷史過程，在這個過程中政府如何做好頂層設計、協(xié)調(diào)各方利益、把握各方行為則是一個重要的命題。區(qū)域協(xié)同發(fā)展是否能實現(xiàn)京津冀經(jīng)濟、交通、生態(tài)一體化的目標，如何切實得到協(xié)同發(fā)展的紅利以及協(xié)調(diào)發(fā)展在政府層面上該如何推進，這些都是值得深思的問題。約瑟夫奈提出的過程機制理論可以為這一問題的研究提供一些借鑒意義和意見。

二、新功能主義與過程機制

區(qū)域合作理論和一體化理論是政治學研究中的重要理論。其主要要解決在特定領域中依靠單個行為體無法解決，因此產(chǎn)生合作的需求的的問題。新功能主義為我們研究區(qū)域合作理論提供了一個新視角。在功能主義的代表人物米特蘭尼的研究中，他提出了分叉效應，認為某一功能部門的成功合作會有助于其他功能部門的合作，亦或說一個部門或領域的合作是另一部門或領域的結果，也是合作的動因。新功能主義繼承了其“功能”作用，提出了“外溢論”和“超國家觀念”的觀點，認為“最初在一個領域進行一體化的決策外溢到新的功能領域，一體化涉及的人越來越多，官僚機構之間的接觸和磋商越來越多，以便解決那些有一體化初期達成的妥協(xié)而帶來的問題。”約瑟夫奈在考察了發(fā)展中國家的一體化之后，修正了新功能主義的觀點，提出了“過程機制”和“一體化潛力”。

過程機制包括功能主義的外溢概念、交往增多、有意聯(lián)系、精英社會化、地區(qū)組織形成、認同的吸引力和外部參與這七個方面，約瑟夫奈重新定義了這些概念。功能主義的外溢概念并不是針對于任何合作的增加，任務的聯(lián)系有可能造成外溢，也有可能造成回溢。交往的增多不一定會導致一體化范圍的擴大，但是會提高中央處理某一項事務的能力。有意聯(lián)系的問題不是因為技術上的相關性，而是政治性。精英的推動促成了一體化的加快。一體化促成了地方（非）政府組織的形成，但是其影響力仍然受制于政府。認同的吸引力是推動地區(qū)一體化的強大力量。外部參與的行為體也起到了一定的催化作用。約瑟夫奈的過程機制的核心是一體化潛力。也就是由過程機制而導致的一體化條件。這些條件既影響到過程機制的形成，也影響到過程機制的結果。

三、過程機制分析下的京津冀協(xié)同發(fā)展

盡管新功能主義開始的研究對象是歐盟和非西方國家，但是如果以歐盟作為一個超國家實體，約瑟夫奈的這一理論同樣也適用于京津冀地區(qū)的研究。2014年中央成立了京津冀協(xié)同發(fā)展小組統(tǒng)一領導區(qū)域發(fā)展，國務院副總理張高麗任組長，這就表明有一個更高級別的指揮中心來協(xié)調(diào)三個主體，同時，各地區(qū)召開聯(lián)席會議，形成了溝通交流、信息共享的機制，這都使京津冀協(xié)同發(fā)展邁上實際性步伐。

第一，功能主義的任務聯(lián)系。從功能外溢來看，功能性相互依存以及任務內(nèi)在聯(lián)系的不平衡，會推動行為體重新確定力量。由于交通所帶來的效果是基礎性的，因此京津冀協(xié)同發(fā)展首先體現(xiàn)在交通基礎領域。長期以來，京津冀交通存在著諸多問題。首先，河北省內(nèi)交通線路互通性差，條條線路都需要繞道北京，這在出行時間上增加了諸多不便；其次京津冀三地各自在“一畝三分地”里修路，“規(guī)劃不對接、建設不同步”。據(jù)統(tǒng)計，河北和京津之間有18條“斷頭路”和24條“瓶頸路”；再次，京津冀地區(qū)形成了一個以北京為中心的放射性交通版圖，這導致其他地區(qū)的交通中心的輻射功能都被北京所壟斷，增加了北京的過境交通負擔。面對類似于此的諸多問題，京津冀協(xié)同發(fā)展，勢必交通先行。功能性相互依存或各種任務內(nèi)在聯(lián)系造成的不平衡，會成為推動政治行為體重新確定共同任務的力量。因為共同的需求，三者在交通上展開協(xié)作。北京市政府工作報告中指出，抓好京沈客專、京張鐵路等跨省市鐵路、高速公路和國省干線公路建設，打通一批斷頭路，促進區(qū)域重點城市公交“一卡通”。僅以鐵路為例，2015年內(nèi)，京津冀地區(qū)將開通三條新鐵路，張?zhí)畦F路有效的彌補了北路煤運通能力的不足，津保鐵路有效的縮短了冀中南到冀東北的時間和距離。

第二，交往增多。不可置否的是，京津冀地區(qū)原本就是世界城市群之一、中國最有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域之一，但是由于交通不便，并未能形成集團化的發(fā)展，三省市之間仍然存在著巨大的隔閡和分歧。但是，隨著交通的發(fā)展，京津冀協(xié)同發(fā)展中出行所用的成本降低，有效的增加了時間紅利，因此伴隨著貿(mào)易交往、資本流動的增多。這一點也在現(xiàn)實中有所體現(xiàn)，河北各地市積極承接北京的企業(yè)外遷，北京也將非核心功能疏散到津冀兩地，三方力求明確定位，避免零和博弈。但是需要認識的是，交往不一定導致一體化范圍的擴大，但是會提高政府處理某一項具體內(nèi)容的能力。交往的增多，當?shù)卣穆毮懿块T權力仍然存在，必然會在部分問題的處理上顯露出“地方保護主義”的色彩。但是通過交往的增多，加上市場化以及政府的干預，必然會出現(xiàn)某些領域內(nèi)的資源的合理配置和選擇，會從初級層面開始進行合作，以至于深化到高級層面。

第三，有意的外溢和聯(lián)盟的形成。以往看來，產(chǎn)業(yè)的形成和集聚都是由企業(yè)自身進行區(qū)位選擇的，考慮到成本、交通等各個因素。但是京津冀協(xié)同發(fā)展的過程中打破了這個原則，避免了馬太效應。北京的定位是政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新中心；天津是全國先進制造研發(fā)基地、國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新示范區(qū)、改革開放先行區(qū)；河北是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，商貿(mào)物流，環(huán)保和生態(tài)涵養(yǎng)，以及科技成果轉(zhuǎn)化、承載產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基地。定位為明確就需要各地吸收符合定位的產(chǎn)業(yè)，減少其他地區(qū)定位產(chǎn)業(yè)。這種有意的外溢會促使各地區(qū)分工明確、定位合理，實現(xiàn)交叉，避免同質(zhì)化競爭。在這個過程中，類似于聯(lián)盟的協(xié)會、管理部門將會形成，并逐漸發(fā)揮出其作用，來協(xié)調(diào)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，例如在國土領域，京津冀將建立京津冀國土部門定期聯(lián)席會議制度，加大國土資源信息共享力度，形成長期穩(wěn)定的工作對接平臺。各地設立包括區(qū)域協(xié)同發(fā)展、大氣污染治理等專項小組。

第四，精英社會化過程。在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，各方推動者主要體現(xiàn)在學術群體、政府官員、有利益相關的商業(yè)從業(yè)者、以及其他關心該區(qū)域協(xié)同發(fā)展的社會知識分子、工商階層等。從世紀之初提出的“大北京計劃”開始，北京、天津和河北三地之間的知識分子和精英集團就開始著手三地協(xié)同發(fā)展，時至今日，雖然協(xié)同發(fā)展的進程還在繼續(xù)，但是這種持續(xù)的升溫和促進離不開精英集團的推進。如北京多家企業(yè)搬遷至河北，教育機構也逐漸向天津、河北擴散，政府部門強調(diào)三地需要打破自家一畝三分田的想法，突破由于歷史發(fā)展原因造成的鴻溝，逐漸縮小差距，協(xié)同發(fā)展。但是值得注意的是，這個過程需要漫長的持續(xù)時間，一直伴隨著協(xié)同發(fā)展的進程逐漸深化。京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀大致在這個過程之中，并且在不斷進行中。

第五，地區(qū)性的組織出現(xiàn)。這是一體化過程中要求較高的層次之一，一般來講，一體化的過程對這些跨區(qū)域的組織有刺激作用，作為一個新出現(xiàn)的利益集合體，跨區(qū)域的組織可以再突出問題上協(xié)調(diào)甚至是主導一體化進程，從而促進一體化的加快。隨著中央京津冀協(xié)同發(fā)展小組的成立，在高于三地區(qū)的層次上出現(xiàn)了領導和協(xié)調(diào)的組織，宏觀上把握政策和市場導向，這對協(xié)同發(fā)展進程是有利的。國家發(fā)改委基礎司副司長任虹也認為，京津冀在區(qū)域化過程中，應該有一個跨出行政區(qū)劃的、組織上的協(xié)調(diào)機構和機制。由于三地在不同領域合作的深化，類似于環(huán)保、財政、教育等高于三地行政區(qū)域的組織機構會逐漸建立，目前已經(jīng)逐漸的顯露出雛形，如京津冀協(xié)同發(fā)展稅收工作領導小組、京津冀交通領導小組等。

第六，認同的吸引力。認同的情感是建立推動一體化的強大力量。約瑟夫奈認為，對一體化持久性認識越強，認同感的吸引力就越大，反對團體就越不愿意正面攻擊。國內(nèi)層面的地區(qū)一體化受到了中央政府的深刻影響，其認同也主要來源于兩個方面。從外部而言，政府的號召以及宣傳是認同的外因。從這個政策的雛形到制定再到最后形成統(tǒng)一意見以及即將出臺，在這個過程中由于“京津冀協(xié)同發(fā)展”這個概念的不斷深化和加熱，這已經(jīng)成為了所有人耳熟能詳?shù)目谔枴Ｍ獠看碳屓馗惺艿酵獠繅毫Γ瑥亩龠M這一概念的實質(zhì)化和形成。從內(nèi)部來說，京津冀三地地理上京津兩地被河北所包圍，歷史上河北和北京同屬于燕國，就連語言——北京方言的發(fā)源地也屬于河北承德。地緣上的親近性和同一性沒有因為行政區(qū)劃的劃分而隔開，因此這是內(nèi)部認同的天然基礎。

第七，外部行為體的參與。京津冀協(xié)同發(fā)展不僅僅是自身發(fā)展的訴求，同時也是客觀的形勢環(huán)境造成的。首先，全球化的深化導致首都地區(qū)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，同質(zhì)化的競爭不是地區(qū)發(fā)展的長久之計；其次，環(huán)境問題倒逼華北地區(qū)進行協(xié)同合作，只有合作才是解決環(huán)境污染問題的出路；第三，河北省和京津地區(qū)的差距越來越大，會引發(fā)各類社會問題和社會矛盾。倒逼機制和外部行為體的參與也增進了其協(xié)同發(fā)展的進程。例如，APE和兩會的召開，APEC藍和兩會藍也成為了流行的詞語。環(huán)境監(jiān)測報表顯示京津冀地區(qū)成為了污染最嚴重的地區(qū)之一，環(huán)保部門的公開以及新聞媒體的報道，從外部也對其起到了促進作用，促成協(xié)同發(fā)展的進一步深化。

四、結語

京津冀協(xié)同發(fā)展是一個長期的歷史過程，實踐需要理論支撐，約瑟夫奈提出的過程機制下的一體化理論也可以作為我們分析京津冀協(xié)同發(fā)展的一個借鑒。從這個理論分析不難看出，京津冀協(xié)同發(fā)展的過程也與之吻合，從而證明了該理論用于分析該地區(qū)的實際意義。但是，畢竟約瑟夫奈的一體化理論最初是研究超國家行為體的，在宏觀上的一些條件并不能完全吻合地區(qū)層次的一體化進程，需要注意到其適用性。

不容置否的是，京津冀協(xié)同發(fā)展成為了國家戰(zhàn)略，成為了歷史進程，過程機制分析也為研究者和政策制定者提供了一種思路，在未來的發(fā)展中如注重認同的力量、把握外部性因素的影響等，從而促進該地區(qū)協(xié)同發(fā)展使命的進行和完成。

參考文獻：

[1]北京日報.京津冀GDP首超6萬億占全國1/9，http：//www.bj.xinhuanet.com/bjyw/2014-03/03/c_119577073.htm，2015-10-1.

[2]劉險得.歐洲一體化理論：新舊功能主義評析[J].華中師范大學研究生學報，2006（04）.

[3]詹姆斯，多爾蒂.小羅伯特·普法爾茨格拉夫著，閻學通，陳寒溪等譯：爭論中的國際關系理論[M].世界知識出版社，2003.

（作者單位：燕山大學文法學院）