扶貧資金內部控制體系構建研究

摘要：文章分析了現階段我國扶貧資金使用過程中存在的問題及其特點，指出引發扶貧亂象的根源在于內部控制制度的缺失。本文從事前、事中、事后三個方面構建了扶貧資金內部控制體系，結果發現內部控制制度的引入是提高扶貧資金使用效率的關鍵。

關鍵詞：扶貧資金 內部控制 評價監督

一、前言

“精準扶貧”的實質在于提高扶貧效率。2015年中央一號文件明確提出國家財政支出優先投向農業農村。然而，面對巨額的扶貧資金投入，由扶貧工作者引發的扶貧亂象卻無所不在，巨大的扶貧投入并沒有帶來良好的扶貧效益。扶貧工作是一個從識別與撥付到控制與監督的流程，實現扶貧效率的提升需要從扶貧工作全過程進行管理控制。《企業內部控制基本規范》的出臺要求企業應當加強資金營運全過程的管理、切實防范資金營運中的風險、全面提升資金營運效率。因此，內部控制的引入很可能是提升扶貧效率的關鍵。

二、理論分析與文獻回顧

內部控制制度作為一項防范風險、實現目標的重要制度，在企業內部形成有效的權利、責任、利益制衡機制，是從長期的管理思想和實踐中總結出來的。包含內部環境、風險評估等五大要素。正是這五要素的共同作用，才能形成一個完整的內部控制整體框架。而資金是一個企業賴以生存的命脈，在內部控制的整個過程中，關于資金的內部控制便顯得尤為重要。

Dutta（2009）認為造成扶貧資金使用環節瞄準偏離的主要原因是存在“精英捕獲”現象；而 Andrew Beath等人（2014）研究發現分權化方法可以使公共資源在社區傳遞時有效防止精英捕獲現象的發生。張偉賓等（2013）認為中國扶貧成果是建立在經濟的快速增長和貧富差距不斷擴大的雙重基礎上的。目前一些學者已經開始關注由管理問題帶來的扶貧效率不高問題，但諸如扶貧資金投入、分配、撥付等環節產生的扶貧效率的研究仍然很少，然而恰恰是這些環節中出現的缺陷更容易造成扶貧目標瞄準偏離，從而直接影響到貧困農戶的受益。本文嘗試從扶貧資金投入的各環節入手以內部控制有效性的視角全方位分析我國財政扶貧資金運行的現狀和對策研究。

三、我國扶貧資金使用現狀及特點分析

（一）晦暗的內部環境—識別標準模糊不清

根據農業部財政扶持處（2009）的觀點，在財政部扶貧對象認定過程中主要有三種方式：按項目識別分配；按“基數+增量”分配；按因素分配。這些方式容易產生很多問題，比如按項目識別分配，規模越大的項目分得的扶貧資金越多，而貧困人口申報的項目往往規模較小，這樣他們分得的資金并不多。因此這些方式并不是完全合理的。隨著扶貧資金的不斷發展，扶貧對象識別標準卻逐漸被模糊，扶貧工作內部環境復雜無序，使識別出來的對象與國家預期大相徑庭，導致瞄準偏離。

（二）缺位的風評機制—違規認定現象突出

在一些貧困地區，扶貧資金很難按規定的標準到達貧困人口手中。在我國扶貧資金使用過程中缺乏有效的風險評估機制，扶貧機構傾向于風險發生后采取應急措施，而沒有在事前進行適當的風險識別和防范。葉青（2013）認為我國扶貧資金去向不透明公開，使一些單位和個人有了可乘之機。試想一下，如果真正做到扶貧信息的社會公開，接受有效的社會監督，群眾能隨時了解扶貧資金使用情況，那些不法人員還有擠占盤剝的機會嗎？

（三）松散的控制活動—投放程序繁瑣低效

徐漢澤（2015）通過研究發現一方面中國農村扶貧資金需要經過省、市、縣、鄉、村五級分配最終才能到達貧困戶手中，程序繁瑣，并且耗時長；另一方面中國農村村干部存在兩種角色博弈，一種代表政府，一種代表農民。有時他們為了自身利益在這兩種角色間來回博弈，博弈的結果使一部分村干部淪陷，貪污受賄，最終走向違法犯罪道路。根據寇永紅（2014）的研究，我國目前實施的扶貧資金審計是以事后結果評價為主，很少有對事前、事中的績效控制，而事后結果評價又以經濟效益為主，社會效益次之，造成績效考評機制的嚴重缺乏；而且我國扶貧資金審計結果公開程度不高，來自社會層面的評價基本上被忽略。

（四）錯位的信息溝通—多頭管理責權脫節

我國農村扶貧資金管理體制從中央到地方縱向層級過多、橫向機構龐大、審批環節多并且方式復雜，本意是為了加強扶貧資金的監督和管理，實際上卻由于多頭管理導致沒有一個部門對資金使用情況進行統一監管。趙曦（2009）發現我國扶貧工作地區分割差異大、職能設置重復、政出多門，本意是好，結果卻造成扶貧工作各部門責權分離、互不匹配，大大降低扶貧資金使用效率，扶貧項目審批權限過分集中、扶貧資金監管權責過于分散。并且扶貧資金涉及扶貧、農業、水利等多個部門，而各個部門“單打獨斗”，缺乏有效整合，使扶貧效益大打折扣，相關人員缺乏對相關信息的收集、處理、傳遞等程序重要性的認識，不能確保信息及時溝通，滯壓資金有效運行。

（五）欠缺的內部監督—扶貧亂象層出不窮

目前，我國各級政府、農民之間存在多重博弈，甚至出現擠占和挪用等扶貧亂象，導致扶貧效率低下，核心則是監管不到位。扶貧對象在經過貧困機構審定、相關部門認可后，資金從財政一級一級往下撥，最終到村、到戶，程序多，沒有程序性的監督管理機制，加劇了扶貧資金使用過程中貪污腐敗現象的盛行，這種現象不僅存在于山東濟寧，在云南、海南等地近日也發生過扶貧資金貪污案件，涉案金額分別為76萬、1.97億。

有效的內部控制制度可以助力企業價值提升，亦可以讓扶貧資金真正為民所用，要真正解決我國扶貧資金使用過程中的各種問題，必須深入剖析問題產生的原因，加強扶貧資金內部控制體系設計。

四、內部控制有效性視角下的扶貧資金管理模式設計

扶貧資金涉及國家和人民的切身利益，對其進行有效的管理不僅可以規避國家財政資金蒙受損失的風險，也可以維護廣大人民群眾的利益。尤其是在當前扶貧資金經常受一些不法人員擠占、套取的威脅下，對扶貧資金進行有效的管理便顯得更加重要，而要對扶貧資金進行有效的管理，就必須依托于一個有效的內部控制制度。呈前人陳漢文、池國華（2015）從事前、事中、事后三個方面對企業備用金進行控制，本文對扶貧資金的內部控制模式設計也從事前、事中、事后進行。

（一）事前嚴把“認定關”，加強控制內部環境和風險評估

1、內部環境控制—良好基礎

雖然當前國家出臺了一系列扶貧資金管理制度，但扶貧資金內部治理結構需要把機構設置，職責分工，內部審計，法規政策相結合，制定一套符合扶貧資金自身發展的內部控制體系，將扶貧開發實際與國家的法規政策相結合，加強扶貧立項和資金的管理，營造“自我約束、獎懲分明”的良好扶貧環境，為扶貧資金的合理使用提供良好基礎。同時，各級財政部門應該建立健全部門內部機構設置及權責分配制度，避免因權責分配不合理而導致的職能交叉或缺失、使用效率低等問題。

2、風險評估控制—重要環節

各級扶貧部門應對扶貧資金使用過程單獨設置控制目標，并及時進行風險識別和分析評估，確定合理的風險應對策略。風險評估中，要建立一套完整的風險評估機制，然后一級一級分解、落實到扶貧工作各個部門及其管理崗位，并對其內部控制狀況進行檢查、評估和考核。各級財政部門應該根據提前設定的風評機制，積極采取措施，高校控制風險，盡量降低財政資金損失。

（二）事中嚴把“投放關”，確保扶貧資金使用安全、有效

1、規范控制活動—重要手段

扶貧資金控制方法主要包括不相容崗位職責分離、扶貧資金預算控制、財產保護控制和信息公開等。財政部要通過資金預算將各地扶貧項目連接起來，合理設置內控崗位，明確職責權限和相應責任，保證扶貧資金安全、完整。檢查扶貧資金使用狀況時，重點審查資金支出的真實性、合法性等；注意是否存在擠占挪用等扶貧亂象；是否實施專款專用；項目是否有規范合同等等，最大程度協調保證國家、扶貧工作者和貧困戶三方利益。

2、強調信息與溝通—核心條件

信息與溝通是為了扶貧機構能夠隨時取得各部門在執行和管理扶貧項目過程中所需的信息，以及交換這些信息。在扶貧項目認定過程中，各地區、各部門應該及時進行信息溝通，確保所申報項目真實，避免重復申報。各級扶貧機構應該擁有雙向溝通通道，只有擁有良好的信息溝通機制才能更好地提高扶貧資金的使用效率。

（三）事后嚴把“評審關”，加強內部監控-重要保證

扶貧資金投入使用后，各級財政部門應嚴把資金“評審關”，相關審計人員或其他獨立的職員應不定期進行后續監督管理。扶貧資金管理應按有關規定實行績效考核制度，將扶貧目標完成情況納入對相關部門和政府的考核評價范疇。扶貧資金管理涉及政府、社會、群眾三個角色，各級人民政府審計等部門應該依法對扶貧資金使用情況進行監督；同時，將農村扶貧項目納入村務公開、政務公開范圍，接受社會監督；在扶貧資金使用過程中各級財政部門應積極關注群眾反饋，接受群眾監督。

根據寇永紅（2014）的研究，在扶貧資金使用過程中還應關注扶貧資金審計情況，取消“橫向審計”，使用 “縱向審計”、“雙向審計”，增強審計機關獨立性，充分發揮各級審計機關在扶貧資金審計中的作用。

扶貧資金使用流程圖

五、結論及政策建議

推進中國農村貧困地區的扶貧開發戰略，必須加強扶貧資金內部控制管理，讓扶貧資金真正為民所用。

（一）規范識別標準，增強政策認識

國家要推廣扶貧項目開發首先要提高人們對扶貧政策的正確認識，要讓社會公眾產生一種共識：扶貧工作與貧困人口的脫貧致富和貧困地區的健康可持續發展息息相關，以引起大家對扶貧工作的高度重視。同時要嚴格按照《國家扶貧資金管理辦法》嚴把扶貧資金“認定關”、“監管關”、“評審關”。

（二）完善管理體制，加大監督力度

對已經認定的扶貧項目要跟蹤落實，對已經完成的扶貧項目，要加大竣工驗收評估力度，及時出具竣工驗收報告，對項目建設質量作出全面評價，每個完工項目必須經過項目責任人和驗收人簽字，并保存完整的資料，以便后續監管。

（三）健全評價體系，助推扶貧工作后勁發展

扶貧資金各級主管部門應加大力度推進財政扶貧資金績效評價制度的建設，健全扶貧資金內部控制評價體系，對扶貧資金的合理評價可以作為下一次扶貧項目認定的重要參照，確保扶貧資金使用效率的可持續性。在扶貧資金使用整個過程中，相關部門應進行持續跟蹤監督，對扶貧資金使用過程中出現的風險應積極面對、及時解決。

將扶貧資金管理和扶貧項目實施相分離，并嚴格按照事前、事中、事后程序實施有效的內部控制，集政府、社會、群眾三股力量的監督于一體，堅持資金使用過程公開、透明、陽光化，是提高扶貧資金使用效率的關鍵。

參考文獻：

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[2]Beath A，BenYishay A，dAdda G，etal.Decentralization，elite capture，and private contributions：Experimental evidence from the Solomon Islands[R].Working Paper，2014.

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[8]陳漢文，池國華.CEO內部控制[M].北京大學出版社.2015：145-169

作者簡介：楊華（1995.09-），女，漢族，四川省南充市人，本科學歷，四川農業大學管理學院財務管理專業，研究方向：內部控制。