探析旅游行政管理體制改革

朱麗英

摘 要：進入新世紀之后，我國改革開放日趨深入，旅游業(yè)發(fā)展迅速，對國民經(jīng)濟的發(fā)展及生態(tài)環(huán)境改善，做出了巨大貢獻。研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國旅游行政管理體制還存在著諸多的問題和弊端，需要結(jié)合時代發(fā)展趨勢，科學改革和完善，充分發(fā)揮行政管理作用，促進我國旅游行業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：旅游行業(yè)；行政管理；體制管理

中圖分類號： F592.7 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）10-38-2

0 引言

改革開放之后，我國通過發(fā)展、深化和創(chuàng)新旅游管理體制，取得了不錯的成績，對于旅游業(yè)的健康快速發(fā)展，起到了促進作用。但是，市場經(jīng)濟的確立，旅游業(yè)發(fā)展過程中逐漸暴露出來諸多問題和弊端，不適應(yīng)當前的發(fā)展形勢，對我國旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成很大程度的制約作用。針對這種情況，就需要對現(xiàn)行旅游管理體制大力改革創(chuàng)新，從制度上保障我國旅游強國的建設(shè)。

1 現(xiàn)階段我國旅游行政管理體制存在的問題

1.1 沒有規(guī)范設(shè)置旅游行政管理機構(gòu)名稱

調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段在政府旅游管理機構(gòu)設(shè)置中存在著諸多問題，地方設(shè)置不符合于旅游行政主管部門職責，這樣旅游發(fā)展需求及依法行政需求都無法得到滿足。雖然國家、地方的旅游管理部門都得到了設(shè)置，但是卻沒有統(tǒng)一名稱、級別與職責等；首先是名稱不夠規(guī)范，中華人民共和國國家旅游局為國際級的旅游管理機構(gòu)，而各個省市、自治區(qū)的旅游管理機構(gòu)卻有不同名字，如旅游管理委員會、旅游局等，下級單位則是旅游辦。這是因為我國各個地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展存在較大差異，東部地區(qū)有較為優(yōu)越的地理位置、較強經(jīng)濟實力和較好的旅游基礎(chǔ)設(shè)施條件，旅游業(yè)發(fā)展迅速；而我國中西部地區(qū)雖然有豐富的旅游資源，但是經(jīng)濟發(fā)展比較落后，不夠開放，制約到了旅游業(yè)的發(fā)展；這樣各個地區(qū)結(jié)合當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展情況，對機構(gòu)部門制定時，采取了五花八門的名稱。其次，沒有統(tǒng)一級別與職能，國家旅游局屬于副部級，各省旅游局有些為正廳級，有些則為副廳級；市級則包括正處和副處兩種。在職能方面，部分地區(qū)旅游局有明確職能，而旅游委具有單一職能，還有一些地區(qū)則合并了外辦、僑辦等單位，無法明確職能。

1.2 機構(gòu)設(shè)置網(wǎng)絡(luò)不夠完善

在不斷發(fā)展過程中，我國初步創(chuàng)新完善了旅游管理體制，旅游管理機構(gòu)層級分明，各個省市、縣等都設(shè)置相應(yīng)的管理部門，但是管理機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系還不夠規(guī)范與完善，旅游管理的覆蓋面需要進一步擴大。首先，需要進一步完善各級政府行政管理機構(gòu)，國家層面上旅游行政管理機構(gòu)權(quán)力較小、級別較低；地方層面上旅游管理機構(gòu)因為權(quán)力不夠，影響到協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮，甚至部分地區(qū)沒有將旅游管理機構(gòu)獨立開設(shè)出來。民間管理機構(gòu)環(huán)節(jié)需要進一步強化，還沒有充分重視公民參與的價值和意義；我國旅游大市場還沒有統(tǒng)一，政府在管理旅游企業(yè)方面需要進一步完善制度，采取科學方式，還存在諸多問題，如投融資環(huán)境需要進一步優(yōu)化、統(tǒng)一開展部門管理、完善企業(yè)內(nèi)部管理制度體系等，旅游企業(yè)的獨立性與自主性需要增強，否則就與社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展要求不相適應(yīng)。旅游管理機構(gòu)沒有足夠的職權(quán)范圍，就無法對相應(yīng)的旅游政策及法律法規(guī)等科學制定，難以貫徹和執(zhí)行。

1.3 宏觀管理需要進一步強化

部門分割管理是我國現(xiàn)行旅游管理體制的一大特點，也就是不同的行政管理部門管理旅游資源和旅游企業(yè)；如建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保、文化等各個部門都可以管理旅游景區(qū)資源、文物資源等，縱向角度又劃分為多個層級，涵蓋了省級、市級等。這些管理部門有不統(tǒng)一的職責權(quán)力，旅游主管部門與其他部門之間的關(guān)系難以有效協(xié)調(diào)和組織。同時，上下級旅游部門沒有將相應(yīng)的交流溝通機制給完善構(gòu)建起來，上級旅游管理部門可以垂直管理下級，但是下級卻不能夠有效反饋監(jiān)督上級部門。再加上存在著地方保護主義，人為分割了旅游產(chǎn)品與景區(qū)，加劇了旅游行業(yè)之間的沖突，無法整體設(shè)計旅游產(chǎn)品及統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)旅游資源，降低了我國旅游業(yè)的整體競爭力。

2 我國旅游行政管理體制改革的理論指導(dǎo)

2.1 貫徹為人民服務(wù)宗旨，追求公平正義價值

結(jié)合先進馬列主義的指導(dǎo)和我國具體國情，我國逐步將為人民服務(wù)理論體系構(gòu)建了起來，其作為我國社會主義社會服務(wù)型政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)，也指導(dǎo)了我國旅游行政管理體制改革的實踐。現(xiàn)階段，雖然社會經(jīng)濟飛速發(fā)展，但是我國處于社會主義初級階段的現(xiàn)狀并沒有改變，依然追求公平正義，貫徹社會主義核心價值觀的各項要求。只有深層次的改革旅游行政體制，方可以更好的追求公平正義；積極履行為人民服務(wù)宗旨，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大力調(diào)整，促進我國旅游行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

2.2 新公共管理理論

在政治民主化不斷發(fā)展過程中，傳統(tǒng)政府治理模式逐漸暴露出來諸多的問題，與新世紀發(fā)展需求不相適應(yīng)，需要積極構(gòu)建新公共管理模式。新公共管理的主要特點是將市場激勵機制引入到政府中，通過企業(yè)管理技術(shù)、方法的運用，促使公共管理水平得到提升，政府成本開支得到減少，政府形象得到改善，積極克服了傳統(tǒng)公共行政弊端。此外，也引導(dǎo)了政府改革，包括績效導(dǎo)向、效率原則等。將這些內(nèi)容廣泛運用到旅游行政管理中，必然可以促使旅游管理效率、管理效益得到顯著提升。

3 我國旅游行政管理體制改革的原則

3.1 遵循旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律

在我國國民經(jīng)濟體系中，旅游業(yè)是重要組成，要充分依據(jù)市場規(guī)律、旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律來創(chuàng)新管理體制。首先，堅持市場導(dǎo)向原則，將市場的作用充分發(fā)揮出來，科學配置旅游資源，促使市場效益得到提升；其次，貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，除了要對旅游業(yè)大力發(fā)展之外，還需要科學保護旅游資源，有機處理開發(fā)與保護之間的關(guān)系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的。

3.2 重視管理部門的責權(quán)劃分與職能轉(zhuǎn)變

旅游業(yè)涵蓋了多種職能部門，如旅游、工商、消防、交通等，在新時期下，需要對不同職能部門的協(xié)調(diào)問題有機解決，對管理責權(quán)明確劃分，積極轉(zhuǎn)變管理職能，改革部門統(tǒng)一配合，發(fā)揮職能，促進我國旅游業(yè)的發(fā)展。

4 我國旅游行政管理體制改革對策

4.1 對旅游行政管理機構(gòu)設(shè)置有機完善

將具有較高級別和較大權(quán)力的全國性旅游管理機構(gòu)給構(gòu)建起來，其涵蓋了多個部門的主要業(yè)務(wù)機構(gòu)，如交通運輸部、國家旅游局、國家文物局等，對全國旅游工作統(tǒng)一管理。旅游局對我國旅游業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌管理，對旅游事業(yè)發(fā)展方針、政策等科學擬定，對各項政策、法規(guī)的執(zhí)行情況嚴格監(jiān)督檢查，對我國旅游供求矛盾有機調(diào)節(jié)等；交通運輸部則對我國旅游交通行業(yè)規(guī)劃、規(guī)章制度科學擬定，對旅游發(fā)展與交通運輸供給科學協(xié)調(diào)，對交通運輸價格等有效了解等。而國家文物局則主要是監(jiān)督世界文化遺產(chǎn)保護和管理，監(jiān)督保護歷史文化名稱，建設(shè)文物與博物館公共服務(wù)體系等。

4.2 積極發(fā)展旅游企業(yè)

在市場經(jīng)濟體制模式下，企業(yè)作為市場主體，需要將其主體作用充分發(fā)揮出來；首先，政府需要向市場全面推出旅游企業(yè)，僅僅從宏觀角度科學調(diào)控，對企業(yè)微觀經(jīng)營不加干預(yù)；政府發(fā)揮監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用，對旅游業(yè)的發(fā)展有機規(guī)范和指導(dǎo)，市場資源配置功能可以正常發(fā)揮。此外，旅游企業(yè)的開發(fā)旅游產(chǎn)品、提升服務(wù)質(zhì)量時，都需要嚴格遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，將自主經(jīng)營、政企分開實施下去，努力構(gòu)建完善的現(xiàn)代企業(yè)管理模式。同時，積極實施集約化經(jīng)營理念，對企業(yè)結(jié)構(gòu)科學調(diào)整，拓展資金籌措渠道，對國際資金、社會資本等積極吸引，將多元化的市場運作機制構(gòu)建起來，促使旅游企業(yè)綜合競爭力得到提升。

4.3 完善旅游行業(yè)協(xié)會

市場經(jīng)濟體制的完善，我國旅游管理體制改革過程中，需要將旅游行業(yè)協(xié)會作用充分發(fā)揮出來。國家政府部門需要鼓勵旅游行業(yè)部門，結(jié)合具體情況，將相應(yīng)行業(yè)協(xié)會設(shè)立出來，構(gòu)建獨立的管理體制，實現(xiàn)自收自支，以便促進我國旅游業(yè)的健康發(fā)展。旅游行業(yè)協(xié)會首先要將龍頭作用發(fā)揮出來，做好組織協(xié)調(diào)工作，對旅游行業(yè)協(xié)會的影響充分拓展與擴大；要積極營造良好的外部環(huán)境，對國內(nèi)外市場大力開拓，將本行業(yè)的相關(guān)信息資料等及時提供給會員企業(yè)；結(jié)合行業(yè)發(fā)展狀況，對相應(yīng)的規(guī)定規(guī)范等科學制定，且將其嚴格執(zhí)行下去，監(jiān)督督促各個企業(yè)的落實成效；結(jié)合發(fā)展需求，定期組織相應(yīng)的研討會、交流會等活動，促使會員企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量及管理水平得到提升。對地方各級協(xié)會職能有機強化，地方各級協(xié)會需要將本行業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)等及時宣傳下去，將會員單位的需求及存在反映給上級協(xié)會，開展一系列的業(yè)務(wù)培訓活動等。

4.4 對公眾參與制度有機構(gòu)建和完善

在旅游管理實踐中，需要對公眾管理主體地位充分保障。公眾知情權(quán)方面，需要能夠事前了解各級旅游管理部門制定的各項決策及發(fā)展規(guī)劃、規(guī)章制度等，提出個人意見與看法，事中則要監(jiān)督各項政策法規(guī)的執(zhí)行效果，事后發(fā)揮評估作用。公眾參與不能夠簡單的流于形式，不單單表達意見和了解信息，還需要實質(zhì)性的參與到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)。從制度化和非制度化兩個方面保證公眾的參與，前者涵蓋訴訟、信訪等形式，后者則是借助于傳媒手段，爭做志愿者。政府采取一系列途徑，對群眾的各項意見、建議等積極聽取，及時找出現(xiàn)階段出現(xiàn)的問題，采取相應(yīng)的改革完善措施。

4.5 大力建設(shè)電子政務(wù)

在旅游行政管理體制改革中，需要積極推進電子政務(wù)。首先，對旅游行政信息管理系統(tǒng)大力構(gòu)建和完善，特別是現(xiàn)階段普及運用移動互聯(lián)網(wǎng)，需要積極建設(shè)旅游信息網(wǎng)，對旅游信息及時更新，對旅游信息形式不斷豐富，嚴格控制網(wǎng)站廣告出現(xiàn)率；要重視旅游信息的正確率，不能將虛假信息公布于網(wǎng)上；要大力宣傳旅游信息，增強人們的信任感，促使人們旅游信息搜索需求得到滿足，促進我國旅游業(yè)的整體進步。也可以將旅游愛好者旅游信息聯(lián)盟構(gòu)建起來，通過定期經(jīng)常的組織和討論，促使人們安全意識得到提升，參與者的信息安全得到保障。此外，還需要大力建設(shè)導(dǎo)游人員隊伍，政府需要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，對導(dǎo)游管理制度有機規(guī)范，發(fā)覺優(yōu)秀人才；對保障激勵機制大力完善，維護導(dǎo)游人員的合法權(quán)益；對監(jiān)督制約機制有機完善，對旅游公共機構(gòu)人員權(quán)力的行使有機規(guī)范。積極運用先進網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，大力培訓和管理導(dǎo)游人員，統(tǒng)一培訓考核導(dǎo)游，促使導(dǎo)游能夠自覺努力學習，提升整體素質(zhì)。

5 結(jié)語

綜上所述，進入新時期之后，我國社會主義市場經(jīng)濟體制日趨完善，為了促進我國旅游業(yè)能夠更加健康持續(xù)發(fā)展，需要對我國現(xiàn)行旅游管理體制深入改革和完善。要貫徹馬列主義的指導(dǎo)，結(jié)合我國具體國情，借鑒西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，促使旅游管理體制不斷完善，充分發(fā)揮市場配置與企業(yè)主體作用，健全公眾參與制度，政府部門積極發(fā)揮職能，堅持為人民服務(wù)的宗旨，多方努力，促進我國旅游行業(yè)的進步。

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