論服務行政與規制行政的分工與合作

摘 要：現今，世界主流觀點都認為國家應當建立服務型政府，因而關于服務行政與規制行政關系的研究也日益受到重視。在傳統政府本位的觀念中，規制行政是政府工作的主要方式，而在如今人民本位的觀念下服務行政才應是政府的本色。然而，服務與規制不應是對立的形象，而應正確處理好兩者的關系，共同對構建服務型政府發揮作用。本文通過對比服務行政與規制行政的區別和聯系，并以此為切入點展開對服務行政與規制行政的分工與合作的探討。

關鍵詞：服務行政；規制行政；分工；合作

一、何為服務行政，何為規制行政

服務行政在很多情況下要通過給付行政表現出來，所以在一定程度上，給付行政與規制行政的關系可以看作服務行政與規制行政的關系。

楊建順學者認為：現代行政在理論上可分為給付行政和規制行政兩大類，前者主要是通過向相對人提供精神或物質利益，以對社會施加影響，后者是通過對相對人的權利和自由予以限制來規制社會。

張康之教授曾將服務行政定義為：政府將己身定位于服務者，將為公眾服務作為一種基本理念和價值追求，并把為社會、公眾服務作為政府存在、運行和發展的宗旨，這樣的政府行政被稱為服務行政。換言之，服務行政是政府為了維持民眾基本的生活、增進民眾福利，并促進社會和諧運轉，以直接或間接的方式向公民提供的公共服務。所謂規制行政是指：行政主體作出的對于相對人具有約束性的行政行為，根據法律法規的授權，通過規范、制約、限制和約束相對人的權益和自由，依法要求相對人負擔一定的義務，從而達到行政主體規制目的的侵益型行政行為。規制行政的目的是為了防止市場失靈、維護市場公平競爭和社會公平正義、使資源充分有效的利用、改善和保護生態環境和瀕危動植物、保障公民安全和健康、穩定社會秩序及維護和促進社會公益等等。通常的表現方式有處罰、強制、稅收、征用、許可等等。

二、服務行政與規制行政因價值理念的不同產生分工的不同

（一）服務行政與規制行政的價值理念

服務行政的價值理念更多地立足于“服務”二字之上，通過其概念也可以看出，服務型政府向全社會宣稱的價值理念為：政府的主要職責不僅僅是維護社會秩序，而且在于提供公共服務，并把增強民眾福利作為政府的一項重要職責。傳統行政與服務行政的價值理念是有本質區別的，傳統公共行政是政府本位的行政，而政府本位的行政過分強調政府的至高無上性和無限代表性，政府職能無所不包，政府權力無限，政府成為社會各系統的組織中心等等。

（二）服務行政與規制行政的分工

根據服務的內容和方式，可以將服務行政劃分為兩種類型：第一類是金錢或實物的給付型服務。這一類型的服務行政主要體現在，行政機關給予行政相對人一定的直接利益，如，政府向符合殘疾人保障條件的居民給付的殘疾人生活保障金等。此外，還可體現為免除行政相對人的一定行政義務，從而使相對人的財產在一定程度上得到消極增加，獲得一定的間接利益，如，國家對接受義務教育的中小學生免收學費等。第二類是通過行政主體設立的公共設施、組織提供的服務。在這一類服務行政中，政府不再是直接將金錢或實物給予相對人，而是先設立一定的公共組織或服務設施，進而通過該組織或設施而為相對人提供服務，滿足相對人的生活需要。如政府建立的醫院、學校，以及公共交通等設施，為大眾提供公共服務。

規制行政則更加強調“規制”，行政許可和行政強制是最常見的行政規制，這種“規制”多體現在當社會秩序以及市場資源出現矛盾時，為了保障某些法定的社會公共價值、特殊群體的權益、市場的穩定秩序等，政府需要以強制力的方式進行處罰、強制，以此來平衡各方利益沖突，實現社會和諧發展。

通過分析服務行政與規制行政的不同價值理念可以看出兩者分工上的區別，服務行政更側重于滿足人們的基本生活需要，然后在滿足的基礎上，進一步提高民眾福利與生活水平，并使提供的服務滿足人們的精神文化需要。規制行政在于管理人們的日常生活，通過限制權利和自由的方式去爭取整個國家和社會的最大利益。簡而言之，服務行政側重于“給予”，規制行政側重于“限制”。

三、服務行政與規制行政的合作

隨著社會的發展需要，由規制行政轉變為服務行政是時代的必然。但是規制和服務并非是一組相對立而存在的概念，筆者認為，規制行政與服務行政既有各自的作用范疇，又有相互的合作的領域。

在服務型政府的構建中，政府的職能應更側重于為民服務，當然這是無可厚非的。然而也并不能采取極端的方式完全否定規制行政存在的意義。正如服務行政與規制行政的關系，服務行政是“放權”，規制行政是“收權”，如果權利只放不收，勢必導致濫用權利。例如，政府投資建設公路而又要求遵守交通規則，從服務行政的角度看，這是為民服務的表現，從規制行政的角度看，這是政府管制的表現。假如，政府只是提供建設公路的服務，而對違反交通規則的行為不加約束，可想而知，這樣的服務是不能夠長遠存在的。通過舉例可以看出，服務行政與規制行政在很多情況下是相輔相成的，所以應當處理好兩者之間的關系，充分發揮規制行政對服務行政的協助作用。

四、結論

服務行政與規制行政作為現代行政的兩大分支，分別有不同的概念范疇和價值理念，但兩者也有相互合作的交叉點。規制行政的作用突出在“管制”，重在通過強制的手段限制個體過多的權利和自由，這也正是服務行政借以規范秩序的重要方式。服務行政的宗旨在于服務社會，大多情況下是給予行為，這就難免會被某些投機取巧的行為人鉆空子、謀取私利，因此需要一定的力量來打擊這種不良行為，以此更好地發揮服務行政的作用。因此，妥善處理好兩者的關系，對于構建服務型政府以及政府職能的轉變具有戰略意義。

參考文獻：

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作者簡介：

周敏（1991，12～），女，山東濰坊人，遼寧大學法學院在讀研究生。