推進基層協商民主的思考

劉魏文

摘 要：搞好基層協商民主是黨中央的重大戰略部署。要推進基層協商民主必須科學認識其價值，找準推進協商民主存在的困難，采取行之有效的對策：提高協商水平，擴大參與范圍;探索多種形式，暢通協商渠道;強化制度建設，規范民主運行。

關鍵詞：推進;協商民主;思考

中圖分類號：D62 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）01-0050-03

黨的十八大鮮明地提出“健全社會主義協商民主制度”，“積極開展基層民主協商”。黨的十八屆三中全會報告中強調“要開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。習近平指出，“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦?！敝泄仓醒氚l布的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》明確要求要“大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商”。本文就推進基層民主協商的價值、困境、對策等方面談談淺見。

一、推進基層協商民主的價值

（一）實現了我國基層民主政治的新形式

選舉民主是社會主義民主的重要形式，但選舉民主在實踐中卻存著民主程序的正當性和民主有效性不足的鴻溝。一方面是選舉民主的表現形式越來越多，成本投入越來越大，另一方面是選舉民主遇到困境和危機也日益顯現——賄選、暗箱操作、監督缺乏等等，造成村民自治制度“失靈”，民眾對選舉民主的抵制和不信任感，對政府和公共決策的排斥和失望不斷增強，其重要原因就是群眾有效的政治參與不足?；鶎訁f商民主的價值理念和制度設計，強調公民直接的政治參與和政治上的平等對話，以及議題上的共同協商等，這改變了群眾被動式的利益表達、利益訴求的舊有模式，克服了選舉民主難以超越的鴻溝。我國基層眾多鮮活的協商民主實踐用事實證明了基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的可行性、真實性。因此，協商民主克服了選舉民主的不足，實現了我國基層民主的新形式。

（二）開創了我國基層社會治理的新格局

長期以來，我國基層治理奉行“權威型治理”，實行“命令—服從”的權力單向運行模式，在“權威型治理”模式中，基層黨委政府居于主導地位，執掌著發號施令的權力，群眾則處于被動接受權力支配的地位。但是，在利益多元、階層分化時代，“權威型治理”模式不僅沒有有效化解社會矛盾，反而成為基層嚴重治理危機的原因。因此，創新“權威型治理”模式，規范和暢通群眾利益訴求表達渠道，化解社會矛盾就成為時代的要求?；鶎訁f商民主為民主協商提供了一個有效的議事平臺，打破了少數人對公共事務的壟斷，實現了權力控制模式由單向向上下互動的協商治理模式轉變。其一，鄉村治理主體由基層黨委政府單一權威主體的一元治理，轉向包括基層黨政機關、村（居）兩委、鄉村民間組織、民營工商業者和普通村民等在內的社會多元治理。其二，基層治理內容和體系不斷完善，在以民主選舉為主要內容的基礎上，逐步擴展為選舉、決策、管理和監督兼容并重的綜合治理體系。其三，基層治理機制漸趨科學，基本改變了以往黨政單一權威主導的權力運行機制，轉向黨委領導、政府民主管理和群眾自治相結合，多主體協同治理的權力運行機制，權力控制模式的向度由自上而下的單向度，向雙向度的上下互動協商治理模式轉變。使基層黨委政府、鄉村民間公共組織及各個階層的公民都能直接通過對話、溝通、討論和博弈的協商機制參與社會管理。因此，協商民主開創了我國基層社會治理的新格局。

（三）發掘了我國協商民主制度的新優勢

優勢之一：資源優勢?；鶎訁f商民主同樣需要民主黨派、統一戰線和人民政協廣泛參與。我國公民的政治參與度出現參與意愿較高，但實踐水平較低的情況。統一戰線線長面廣，涵蓋15個方面成員，特別是其中的代表人士，大都專業上有成就、社會上有影響，參政議政水平高，具有較強的代表性，是基層協商民主中不可多得的寶貴資源。而在參與基層協商民主實踐中，各類人才特別是各類基層群眾領袖脫穎而出，成為新的代表人士，又為發展壯大統一戰線注入了新鮮血液。

優勢之二：網絡優勢。當前統戰工作社會化方興未艾，特別是隨著體制外的新的社會階層人士日益增多且新的群體不斷產生，各地積極推進統戰工作進社區、進農村、進社團、進企業、進學校。從浙江看，當前各級知識分子聯誼會和商會組織遍布鄉鎮、街道甚至社區和村，為延伸黨和政府的工作觸角，鞏固黨的執政基礎、擴大黨的群眾基礎發揮了積極作用，也為助推基層協商民主提供了網絡平臺。如：湖南岳陽市市區兩級統戰部門探索建立統戰性的網絡聯誼會，積極引導在社會上有較大影響的民間網站傳遞正能量。

優勢之三：制度優勢。民主黨派、無黨派人士參政議政、民主監督，是我國政黨制度和政治制度規定的，是一種制度安排，可以在基層協商民主中發揮獨特的作用。如：浙江溫嶺市組建統一戰線評議團，由36名民主黨派成員和無黨派人士組成，下設4個專家顧問組，就各自領域議題開展民主評議，評議結果作為衡量民主懇談成效的重要依據。不僅促進了基層協商民主的有序有效開展，而且破解了基層多黨合作、政治協商和民主監督的瓶頸問題。

二、推進基層協商民主的困境

（一）基層協商民主重形式走過場

基層協商民主由基層政府組織，由廣大人民群眾參與，政府與群眾可以就涉及民眾重大利益的決策事項進行直接地溝通與協商?；鶎訁f商民主為政府科學決策提供了一條渠道，理論上是一種完美的程序，但在實踐的過程中，一些基層協商只是做做表面功夫，流于形式。我國公民參與協商大多沿用了傳統的一些方式，如書面征求意見、座談會、聽證會等。這種方式在一定程度上調動了公民參與的熱情，但公民在協商中處于消極被動的地位，不管征詢的對象有多廣泛，其民主協商缺乏面對面、真正制度化的溝通、審議與辯論。近些年來，一些聽證會被批評為“形勢會”“通氣會”。聽證會在邀請聽證群眾時，往往只是征求一部分群眾的意見，大部分群眾并不知道有過這樣的協商。同時，在聽證會上，往往看到的是一些老面孔，據報道，成都曾出現過七年參加過十九次聽證會的老婦，被稱為“最牛群眾演員”，所以說這樣的協商勢必讓人民群眾質疑，很難得到群眾的認可。

（二）公民參與主體意識弱素質低

協商民主要求充分聽取群眾的意見，綜合各種意見，合理、科學地做出決策。然而，在實踐中，部分領導往往忽視群眾的意見，獨斷專行，具有濃厚的專制主義色彩。這種部分領導人存在的專制主義限制了公民的參與和權限。一方面，政府往往掌握著決策事項的所有信息，但在事項公示時，往往強調事項的科學性，對為何進行和如何進行事項避而不談，而群眾獲取信息的渠道有限，協商信息的不平等打擊了群眾參與的積極性。另一方面，由于我國的教育往往只重視科學技術教育，忽視人文教育，現實中各種政治情況日益復雜，很多人陷入政治“知識危機”中，導致公民參與缺乏素質和意識。而公民參與缺乏素質和意識，使得在協商過程中協商的過程和結果往往被精英階層所操控，因此造成群眾的利益受到損害。

（三）協商民主制度不規范不健全

基層民主選舉作為基層民主的主要實現形式，目前已經走上了法律化、制度化、規范化的發展軌道，但是基層民主協商、民主管理、民主決策和民主監督還不健全，還不能充分滿足地方政府部門、自治組織和人民群眾政治參與和維護自身權利的需要。在此基礎上，基層民主協商的程序規范機制有待完善。當前，基層協商民主的定位、機構、過程、方案、實施、反饋以及眾多細節問題都十分模糊，基層協商民主法制化、制度化和規范化就是要求其實踐方式與內在機制是長期的、剛性的、規范的，且隨著社會實踐的變化而不斷豐富完善。同時，基層協商民主還缺乏一個存在于體制內和體制外的監督與問責系統，致使個別地方基層協商民主的科學性、民主性、公平性不高，出現民意被操縱、被踐踏、被漠視的現象。

三、推進基層協商民主的對策

（一）提高協商水平，擴大參與范圍

協商水平的高低決定協商工作的成效，協商主體是決定協商水平的關鍵因素，是基層協商民主實踐中最積極、最活躍的因素，因此，必須下大力氣培育協商主體，擴大參與范圍。協商的過程實際上就是各種不同利益傾向、不同偏好的政治主體參與政治生活的過程。要盡可能將基層社會的各種社會主體納入民主協商活動中來，特別是注意把在社會轉型中出現的新社會群體、新社會階層納入參與主體中來，例如流動人口、私營企業主、民間組織等。與此同時，要逐步培養組織化和成熟的參與主體，提高社會團體的自我管理能力，提倡對話、溝通，提倡尊重、包容，理性參與，謀求共識。我們必須意識到，政府和群眾不可能就所有的問題進行直接溝通和對話，這時就可以發揮社會組織的橋梁作用。比如，重慶市曾計劃在城區修建一個30萬千瓦的火電發電站，重慶環保協會就此舉行聽證會，結果大部分群眾反對把這樣一個項目建在城區，環保協會將這個結果反饋給市政府，市政府采納了這個建議，最后把這個項目遷到了城區外?？梢?，社會組織對于擴大群眾參與范圍是有重要作用的，它可以很好地彌補政府與群眾直接溝通的不足。同時，要培育協商民主主體的參與性與參與能力。協商民主要求參與者是出于一片公心、公正，大家參與協商的目的不是為了一己私利，而是為了大家的利益，只有出于公心，才能夠表達自己以及所在群體的觀點，才能夠耐心傾聽別人的觀點，最終達成共識。

（二）探索多種形式，暢通協商渠道

隨著社會主義民主政治的發展，基層協商民主在中國日益被人們所重視和推崇。要進一步發展中國特色基層協商民主，還必須不斷創新新型的基層協商民主載體，同時根據協商民主發展的基本規律和基本原則，引導它們逐步走向規范化、制度化的開闊大道。在民主懇談方面，要擴大參與主體的范圍，讓盡可能多的利益主體參與到民主懇談會中去。同時，要明確各類參與主體的權利與義務，使各項措施都有法可依。如在溫嶺預算懇談中，由于有些人對于預算專業知識不了解，在協商之前，政府對參與的人大代表、群眾進行了一個有關預算知識的培訓，讓大家對預算知識有一個大概的了解。在參與過程中，大家可以面對面地溝通、對話、質詢、辯論，協商結束后，再由大家對預算結果進行相應的監督。這種形式激發了參與群眾的活力，也使得協商結果能真正應用到決策中去。在聽證方面，要明確聽證會代表的產生辦法，依法保障聽證會代表充分發表意見的權利，使聽證結果真正納入決策中去。在民主理財會方面，要真正成為基層民眾對社區性集體經濟組織（如村委會、居委會等）的財務活動實行民主管理和監督的一種有效形式。集體經濟組織通過定期召開會議，如實向全體成員公開民主理財和財務公開監督工作等情況，從而提高群眾民主監督的意識和民主管理的主動性，進一步規范集體財務和資產的管理，充分體現協商民主的程序規范性和民主參與性。在網絡協商民主方面，要建立公共信息的及時、客觀發布制度，摒棄利用網絡自我表揚等不良做法，以對公眾負責的理念來塑造政府新形象。同時，通過各種宣傳引導網民在網上發表意見時進行理性討論和發表意見。

（三）強化制度建設，規范民主運行

基層協商民主作為一種民主形式和治理方式，目前已經被各方所接受，并且已經開始進入和融入基層政治和治理的領域。但要看到，與全國協商民主和省市協商民主相比較，基層協商民主的制度化程度更有待完善。進一步發展基層協商民主，必須加強制度創新，規范民主運行，其中協商民主的具體機制是今后建設的重點。首先，要建立參與主體確定機制，暢通相關參與渠道，將關于協商民主主體擴大的標志性宣言轉化為可操作性規定，進而落實為實踐層面的技術性程序，確保協商中參與的主體具有代表性、平衡性，保證能夠真實反映大家的意見。其次，建立協商信息公開機制，協商的主體有可能來自不同的社會群體，彼此之間的差異是顯而易見的，這集中反映在相關信息的掌握上。向廣大公眾公開協商事項，可以避免信息傳播中被扭曲而造成協商不公平結果，保證協商的有效性。再次，建立協商結果的監督機制，為了讓政府認真處理協商中提出的意見，及時反饋協商意見辦理情況，避免協商“走過場”，必須在協商的落實和監督方面進行配套的機制建設。

參考文獻：

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