從2015 年教育部頒布的兩個行動計劃看提升高職院校治理效能的邏輯

孫云志

摘 要 2015年，教育部頒布《職業院校管理水平提升行動計劃（2015-2018年）》與《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》，標志著高職院校治理開始步入新征程。通過《行動計劃》對高職院校治理效能的追求及其困局的分析，指出著眼于外部治理是《行動計劃》提升高職院校治理效能的重大突破，外部治理與內部治理的關聯則是《行動計劃》提升高職院校治理效能的保障。

關鍵詞 高職院校；治理效能；外部治理；內部治理

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）06-0045-04

高職院校要提升治理效能，就應對自身進行持續不斷的革新。提升高職院校治理效能的動力來源于現代職教體系的構建，適應“中國制造2025”與“互聯網+”是提升高職院校治理效能存在的主旨所在，而《職業院校管理水平提升行動計劃（2015-2018年）》與《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》（以下各簡稱為《提升行動計劃》和《發展行動計劃》，并列出現時合稱為《行動計劃》）則是政策落地的具體嘗試。從本質而言，提升高職院校治理效能是高職院校積極回應我國社會經濟轉型與產業升級的調整，同時也是從價值與合法性角度證明其滿足社會需求的過程。從20世紀90年代開始，我國開始不斷探索高職院校治理效能的路徑，并通過30多個政策文件的頒布來進行提升高職院校治理效能的價值求證，進而對提升高職院校治理效能做出了有益理論探討。筆者以提升高職院校治理效能為主線，通過對提升高職院校治理效能過程的理論反思，為目前高職院校治理效能的困局尋求突破口。

一、《行動計劃》對高職院校治理效能的追求及其困局

治理效能是高職院校健康可持續發展的保障，高職院校治理效能的提升是我國多年來追尋的目標。特別是21世紀初以來，國家相繼出臺的構建現代職教體系系列文件中，也都把提升高職院校治理效能問題放在重要位置進行部署。2015年8月28日，以《提升行動計劃》頒布為新的起點，我國高職院校治理開始步入新征程。當前，我國高職院校治理水平雖有所提高，但與現代職教體系的構建以及治理現代化的要求尚存在較大的差距，導致高職院校治理效能與社會需求契合度不高，主要體現在以下幾個方面：一是高職院?，F代職業學校制度建設缺位，內部管理仍是行政化與人治化大行其道；二是高職院校質量保障體系尚待完善，多元主體參與治理有待加強；三是高職院校文化育人的整體功能缺失，校園文化系統設計不足；四是信息技術與高職院校教育教學融合度不夠，不斷完善高職院校信息化管理體制勢在必行；五是高職院校教師崗位適應力有待強化，專業化水平與社會需求匹配度差距較大。這些問題的存在導致高職院校治理效能不高，并對高職院校治理現代化產生消極影響。

詹姆斯·N·羅西瑙指出，治理是一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用[1]。不斷提升治理效能是高職院校健康可持續發展的內在要求，可以說治理效能化是高職院校治理現代化的主要標志。俞可平曾提出：治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益[2]。由此可以看出，追求高職院校治理效能最優化是高職院校治理的最終宗旨，教育部在2015年10月19日頒布的《發展行動計劃》則是為了提升高職院校治理效能采取的又一個具體措施。

李克強總理對我國職業院校治理問題非常關注，根據目前所搜集到的相關資料顯示，僅從 2014年到2015年，他就數次對職業院校治理問題做出指示。如2014年在內蒙古考察時指出：要用改革的辦法形成良性機制，鼓勵社會力量更多參與進來，共同辦好職業教育，增加就業，不斷釋放“人才紅利”[3]。在2015年5月10日首屆“職業教育活動周” 全國啟動儀式上，李克強總理批示指出：“職業教育活動周”的設立，目的是要在全社會弘揚勞動光榮、技能寶貴、創造偉大的時代風尚，形成“崇尚一技之長、不唯學歷憑能力”的良好氛圍[4]。2015年10月，李克強總理在與默克爾共同考察安徽合肥學院時表示：中國正加快發展現代職業教育，愿借鑒德國職業教育的先進理念和經驗，讓“崇尚一技之長”的理念成為社會風尚，為推動“大眾創業萬眾創新”、對接“中國制造2025”和德國“工業4.0”提供支撐[5]。李克強總理的這些批示就是在當下職業院校治理效能不盡如人意現狀下提出來的。

當下我國職教界正在對《行動計劃》進行理論反思，雖然對高職院校治理的目標有著不同的解讀，可這些觀點大多都把焦點聚焦在治理效能上，由此可以得出以下共識，即治理效能是《行動計劃》的核心部件。此論斷主要基于以下兩點得出，其一是提升治理效能是治理現代化的必然選擇，高職院校治理同樣如此。高職院校的出現不僅滿足了許多家長與孩子接受高等教育的愿望，同時也為社會經濟發展提供了大批技術技能人才，并在服務區域經濟中大顯身手。但我們也應該注意到，隨著上個世紀末高職院校在數量上的快速擴張，其內涵建設并沒有達到與時俱進，出現了管理理念陳舊、管理方式單一、培養出來的學生可持續發展能力不足等問題，這些問題的存在導致高職院校治理效能的低下。由此，提升高職院校治理效能成為高職院校治理現代化核心需求，效能導向順理成章成為《行動計劃》的方向。另外，針對目前高職院校治理不盡如人意的現狀，《行動計劃》的關鍵目標是放棄追求規模擴張與層次升級的沖動，轉而加大對高職院校治理的投入，打造一個與社會需求相匹配的高效高職院校。其二是在我國職業教育快速發展的大背景下，提升高職院校治理效能應當成為《行動計劃》的優先選項。畢竟在我國社會主義市場經濟建設進程中，社會經濟在不同的發展時期對高職院校的需求也不盡相同。如在上世紀末期，高職院校的主要職責就是為行業企業培養大批技術技能人才，于是流水線式人才培養模式在高職院校大行其道。21世紀初，隨著我國經濟轉型和產業升級換代加快，原有的高職院校人才培養方式已經不能夠滿足社會經濟發展的需求，行業企業需要大量的高素質技術技能人才，每個學生都應該被培養成擁有其自身發展“個性”的職業人才，這些變化決定了高職院校治理方式也應順應這種發展潮流。從構建現代職教體系而言，提升高職院校治理效能是實現高職院校治理能力現代化的首要選項，是實施《行動計劃》的“先行軍”。

縱觀高職院校治理發展歷程，從改革開放前的“政校合一”式治理發展到改革開放至今的“府管校辦”式治理，再到今后“有限主導-合作共治”式治理，其基本路徑是逐步歸還高職院校辦學自主權，即通過激發高職院校辦學活力來提升其治理效能，其著眼點均應通過革新高職院校治理方式進行“無縫對接”。可目前的現實是國家出臺的政策“熱”，可是高職院校卻反映“冷”，這種“冷熱不均”現象究其實質就是高職院校治理對接的缺位。表現在治理理念上，舊有的治理理念根深蒂固，學校治理往往是新瓶裝舊酒，缺乏必要的風險治理意識，在辦學定位、專業建設、校企合作、服務能力等方面存在潛在辦學風險；表現在高職院校治理機制上，當下高職院校大多仍采用科層制管理，可當高職院校面臨著市場化程度越來越高、二級學院的管理分權以及學術權重不斷增強等現狀時，高職院?？茖又浦卫砭碗y免遭遇困局；表現在高職院校治理結構上，高職院校辦學自主權尚待完全落實導致高職院校治理自治空間受到擠壓，高職院校學術權力對行政權力的依附導致高職院校治理行政化色彩濃厚，高職院校黨政關系不和諧導致高職院校治理“政出多門”，高職院校民主參與監督缺失導致高職院校利益相關方權益受到侵蝕，社會參與機制缺失導致高職院校治理主體的缺位。這些問題的存在是《行動計劃》必須面對的困局。

二、著眼于外部治理是《行動計劃》提升高職院校治理效能的重大突破

針對我國高職院校治理困境，特別是治理效能問題，其解決路徑只能是革新，而《行動計劃》的頒布則是吹響了行動的號角。通過理論與實踐的探索，我國高職院校治理革新在經過一段時間的摸爬滾打后尋找到了突破口，契機就是從過去只專注于高職院校內部治理革新轉而成為高職院校治理革新的內外兼收。

根據治理功能的分類，高職院校治理不僅應涵蓋高職院校內部治理，同時還應該涵蓋外部治理。高職院校治理是高職院校治理組織存在的必備條件，缺少了高職院校內部治理，高職院校治理組織存在的合法性必然會受到質疑。隨著我國社會經濟的發展，高職院校外部治理也越來越受到重視，高職院校內部治理是外部事務治理的基點，可以說高職院校內部治理成效事關高職院校整體治理效能的發揮，并對高職院校外部治理起到非常顯性的作用，這也可以從兩個《行動計劃》中得到證實。

對比《提升行動計劃》與《發展行動計劃》，可以發現，前者大多著眼于高職院校內部治理，其重點任務是突出問題專項治理行動、管理制度標準建設行動、管理隊伍能力建設行動、管理信息化水平提升行動以及學校文化育人創新行動[6]等。針對該行動計劃的作用，其指導思想中明確指出：“為基本實現職業院校治理能力現代化奠定堅實基礎”；后者大多關注政府與社會在高職院校治理中的作用，如在主要任務與舉措中擴大優質教育資源部分推出了引進境外優質資源、完善高等職業教育結構、推動職業教育集團化發展以及促進區域協調發展，在增強院校辦學活力部分提出了推進分類考試招生、建立學分積累與轉換制度、探索混合所有制辦學、鼓勵行業參與職業教育、發揮企業辦學主體作用以及服務社區教育和終身學習等，在完善質量保障機制部分中提出提高經費保障水平、完善院校治理結構[7]等。針對此行動計劃的作用，其指導思想中明確指出：“推動高等職業教育與經濟社會同步發展”。

治理與效能應該是對孿生姊妹，正如高職院校治理可以劃分為內部治理與外部治理一樣，高職院校治理效能同樣可以劃分為內部治理效能與外部治理效能，而常被提及的高職院校治理效能則往往是高職院校內部治理的代名詞，即這種界定只關注了高職院校的內部治理，對高職院校外部治理采取可有可無的態度，這種理念也與系統論相悖。根據系統論，高職院校治理組織應由內部治理組織與外部治理組織組成，它們是你中有我我中有你的緊密有機整體。對此，如何充分發揮高職院校治理組織中要素的作用，并達到1+1>2的效果，成為目前高職教育界關注的焦點。

過去高職教育界對治理效能的關注點都集中在高職院校內部治理上，并把高職院校治理等同于高職院校內部治理，進而把高職院校內部諸要素所發揮的相互功用當作是高職院校治理效能的獲取。而高職院校外部治理效能是從高職院校、政府以及社會三者間關系著手，其聚焦的是高職院校治理活動對上述三者的效能問題。高職院校外部治理效能的取得是基于以下條件的獲取，即從高職院校、社會以及政府間各自優勢來看，僅僅單靠高職院校進行治理，其效能并非總是高效，這可以從高職院校培養的人才質量中得到明證。在高職院校治理利益相關方中，社會、政府參與高職院校治理的功效是眾所周知的。因此，提升高職院校治理效能，須在高職院校、社會以及政府間進行綜合衡量，從而尋找到提升高職院校治理效能的最佳途徑。而明確高職院校治理外部效能，核心是要對高職院校、社會以及政府的“勢力范圍”進行準確界定，既要充分發揮高職院校、社會以及政府的各自效能，同時又要避免三者間的相互越位，只有如此，高職院校治理效能提升才能夠得到保障。

《行動計劃》的突破點就在于此，即從過去的只關注高職院校內部治理轉而將內外部治理同等對待，并從理論探討上升到實踐探索階段。出現這種改變的背景就是當下高職院校內部治理效能不佳，須通過引入社會與政府資源來達到高職院校外部治理的突破，并在我國社會經濟轉型與產業升級加快的氛圍中得以實現。如在《發展行動計劃》中指導思想部分明確提出“為實現‘兩個一百年奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供堅實人才保障”。在主要目標部分明確提出“服務中國制造2025的能力和服務經濟社會發展的水平顯著提升”。從高職院校治理革新路線圖來看，21世紀以來我國高職院校治理革新就是通過引入社會與政府，實現從高職院校內部治理向高職院校治理轉變。此變化要求根據高職院校、社會與政府各自的優勢，合理理清高職院校、社會與政府的職責范圍，并逐漸建立高職院?，F代化治理體制，使高職院校、社會、政府三者間相互關系形成良性互動。

三、外部治理與內部治理的關聯是《行動計劃》提升高職院校治理效能的保障

對于高職院校外部治理效能和內部治理效能關聯性的解讀，則應從理論視角著手。高職院校治理效能的提升取決于高職院校治理權力分配能否在功能與結構上實現優化。高職院校治理權力功能的優化是指將社會與政府引入到高職院校治理之中，其關注點是高職院校外部治理效能；高職院校治理權力結構的優化則是指高職院校內部進行合理的機構設置、人員的定編定崗、職能劃分等權力分配行為，這與各高職院校當下所進行的績效改革有異曲同工之妙，其關注點是高職院校內部治理效能。鑒于當前高職院校治理體制還留有計劃經濟與人治化的痕跡，因此它的結構、功能與運行關系都難免被打上上述烙印。如果高職院校治理革新仍局限在以前的固定思維中，固守已有的高職院校對社會、政府的功能范圍，其結果必然會是“雨過地皮濕”，最后還是以“濤聲依舊”落幕。另外根據結構與功能兩者間的關系，前者表現后者，后者決定前者。因此，功能的有效發揮取決于相應的結構作為強有力的支撐，如果保持功能原狀，只是對結構進行某種程度的改變，其結果只會是徒有其表的形象工程。鑒于此，高職院校在執行教育部2015年頒布的兩個行動計劃時，不能夠采取區別對待，不存在孰輕孰重的問題，如果有些高職院校仍然采取過去的在高職院校內部進行“小打小鬧”來應付差事，這種新瓶裝舊酒的方法最終結局是會使這些高職院校治理效能持續低效，并在我國現代職教體系構建進程中被歷史拋棄。

縱觀高職院校治理革新歷程，當高職院校治理致力于內部治理之時，即高職院校在忙于完善內部管理制度、組織研制管理指導手冊、細化院校長和其他管理人員能力要求、制訂和完善數字校園建設規劃、組織開展學校核心文化、優秀學生社團等遴選展示活動、發布質量年度報告[8]等內部治理來尋求從根本上降低高職院校內部組織的內耗，從而實現提升高職院校內部治理效能的宗旨。另外不要忘記高職院校外部治理效能的提升，將兩者放在同等重要的位置。從高職院校治理革新的成效來看，高職院校治理權力結構與功能合理化都有不同程度的推進，并以此為基礎，我國高職院校內部治理效能與外部治理效能得到較大程度提升。因此，通過對高職院校治理革新的解讀，高職院校在執行《行動計劃》時應遵循一個基本準則，即高職院校治理革新在不斷完善多元主體治理機制的同時，須持續進行高職院校內部治理的革新。

參 考 文 獻

[1]詹姆斯·N·羅西瑙.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001：4.

[2]俞可平.全球化：全球治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2003：12.

[3]李克強重職業教育 破解中國就業難題[EB/OL].[2015-05-20].http：//www.chinanews.com/gn/2014/05-24/6208159.shtml.

[4]李克強：加快發展現代職教 培養高素質勞動大軍[EB/OL].[2015-05-10].http：//news.sina.com.cn/c/2015-05-10/173031814838.shtml.

[5]李克強：中國愿借鑒德國職業教育先進理念和經驗[EB/OL].[2015-10-30].http：//news.ifeng.com/a/20151030/46056477_0.shtml.

[6][8]教育部.關于印發《職業院校管理水平提升行動計劃（2015-2018年）》的通知[Z].教職成[2015]7號.

[7]教育部.關于印發《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》的通知[Z].教職成[2015]9號.