京津冀協同發展下北京的城市發展戰略*

張可云　鄧仲良　蔡之兵

（中國人民大學區域與城市經濟研究所，北京　100872）

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京津冀協同發展下北京的城市發展戰略*

張可云鄧仲良蔡之兵

（中國人民大學區域與城市經濟研究所，北京100872）

摘要：北京過去的城市增長對首都的“二重屬性”考慮不夠，使得中心城區集聚了過多的城市功能，同時經濟增長和城市空間擴張效率不高，并由此導致了“大城市病”。京津冀協同發展下的北京城市發展戰略應強調北京的均衡發展和帶動作用。通過分析北京的首都屬性與城市屬性的相互關系，厘清非首都功能的內涵，明確了城市效率和城市集聚的相互關系，北京的均衡發展需要進一步形成創新型經濟體，同時還應注意通過構建區域協同綜合體，提高京津冀城市群的集群化競爭優勢。

關鍵詞：城市功能二重性；城市效率；均衡發展；帶動作用；創新型經濟

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北京作為我國的首都，承擔著政治地位賦予的特有城市功能，建國以來由于我國在不同時期國家發展和首都建設的需要，使得北京的城市發展戰略屢經調整，由于在長期發展過程中北京城市產業選擇與空間布局、功能分區與人口集聚的雙重不匹配導致了北京“大城市病”的出現。2015年以來，北京的城市戰略定位為“四個中心”，北京不僅承擔著作為政治中心、國際交流中心的首都功能，而且還被賦予文化中心和創新中心的城市功能。同時，京津冀協同發展上升成為國家的區域發展戰略，并明確提出北京非首都功能疏解，這對北京的城市發展和京津冀均衡發展提出了新的要求。在“十三五”期間乃至未來10~20年，北京既要實現自身的城市功能定位，又必須利用經濟與技術優勢帶動周邊區域的發展。

現有對京津冀協同發展的研究忽略了北京作為首都的雙重屬性，這種研究視角不利于提出有助于北京可持續健康發展的正確思路，同時也不利于發揮北京對周邊區域的正向帶動作用，從而最終影響京津冀協同發展。因此，把握北京城市功能的“二重屬性”與京津冀協同發展的關系對制定出科學的北京城市發展戰略至關重要。

一、北京城市發展戰略演變歷程與當前存在的主要問題

（一）北京城市發展戰略的演變歷程

北京城市發展戰略與城市總體規劃并不是一成不變的，而是隨著發展條件與環境的變化作出了多次調整，自1949年建國后，北京市累計完成了7次城市總體規劃的編制或修訂工作，如表1所示。目前，在《京津冀協同發展規劃綱要》的背景下，北京正在進行第8次 《北京城市總體規劃》（2004—2020）的修訂工作。

由表1可知，北京城市發展戰略調整歷程有如下幾個特征：第一，城市定位發生多次變化，在這7次城市總規劃中，北京的城市定位多次發生變化，1958年前的發展規劃所制定的工業中心在隨后的城市發展規劃中不再出現，這表明北京有意在逐步淡化其城市的經濟職能。第二，城市空間布局由強調一個中心轉變為多個中心，人口規模和經濟規模的迅速擴大使得北京所承受的壓力也在逐漸變大，通過建設多個中心來均衡城市發展從而疏解中心城區的壓力是比較正確的調整。第三，人口規模上限不斷提高。除了1958年城市規劃將城市人口上限限定為350萬外，其他規劃的人口上限都在不斷上升，然而實踐證明這些規劃的人口上限沒有一個滿足，規劃期限內北京的實際人口規模都提前突破了上限，因此這要求最新一版的北京城市規劃重視合理城市規模的問題，不僅需要制定出科學的人口規模控制范圍，同時還應該結合疏散人口的政策思路。

表1　建國后北京歷次城市總體規劃與戰略定位重點

（二）北京城市發展中存在的主要問題

建國以來，隨著北京城市發展戰略的不斷演變，城市規模增加速度超過城市結構增長的容納水平，北京中心城區集聚過多城市功能，出現了城市增長速度變緩，交通擁堵、空氣質量惡化等問題，這些問題歸根結底反映在以下三個方面。

1.北京城市發展的雙重過度集聚問題

北京的城市發展存在雙重的過度集聚問題，一方面，北京中心城區集聚了過多功能，北京的經濟增長和人口密度主要集中在東城、西城、海淀和朝陽四區，與周邊區縣發展差距較大，另一方面，在整個京津冀區域發展過程中，無論是在經濟密度還是在經濟規模上，北京要高于津冀兩地，以人口密度指標為例進行說明，見表2和表3。

可以看出，一方面北京市城市內部空間發展水平不均衡，北京的人口主要集聚在東城、西城、朝陽、海淀、豐臺和石景山六區（統稱“城六區”），其余各區人口空間容納和經濟提升均有較大利用空間；另一方面，京津冀區域發展差距較大，從經濟分布來看，河北省人口集聚水平只相當于平谷區的人口集聚程度。

2.北京市城區城市功能與產業空間分布錯配發展

由于北京市早前城市總體規劃已對中心城區和郊縣制定了城市職能和產業布局，除朝陽區中央商務區和南中軸商業文化中心外，中心城區主要承擔了政治和文化中心，但實際的發展情況是首都功能核心區承擔了過多的城市功能屬性，城市功能定位于產業空間分布實際呈現出錯配發展態勢，如表4所示。

以2014年北京市各城區的優勢產業空間分布可以看出，東城區就業規模最多的是批發和零售業，其次是金融業；西城區由于金融街的緣故，金融業的就業和經濟規模均較大；周邊郊區本是生態旅游與休閑度假，但實際上就業與經濟規模較大的卻是制造業和工業，生態及旅游產業規模仍較小，例如延慶區等。因此，北京城市內部產業布局與就業布局存在一定程度的空間錯誤。

表2　2014年北京市各區與天津、河北經濟與人口密度對比（一）

表3　2014年北京市各區與天津、河北經濟與人口密度對比（二）

注：①由于2015年11月17日北京密云和延慶已撤縣設區，且行政區域并未改變，2014年此兩區數據來源于密云縣和延慶縣；②上表中大興區包含了北京經濟技術開發區，本文余同。

表4　2014年北京市各城區在就業規模和經濟規模的優勢產業

3.城市效率增長與空間擴張效率不合理匹配問題

從2004版北京總規劃可以看出，城市的空間布局中心逐步往東南移動，但是由于“路徑依賴”，北京的經濟增長核心仍在中心城區，雖然城市仍然向郊區蔓延，但土地利用的緊湊性仍較差，城市建設城市增長效率與人口、城市土地空間擴張呈現出不匹配的關系。在城市蔓延中遇到最主要的問題是土地使用的無效率或低效率性。

2000年北京建成區規模約為490.11平方公里，截至2014年底，建成區規模已經增長為1385.6平方公里，年均增加12.18%，城市空間增長速度過快，引起城市空間功能交叉重疊，城市生活和運行成本增加，“大城市病”顯著。為了更好說明這一問題，本文從空間規模、人口規模和經濟規模三方面來構造城市擴張系數測算北京的城市增長態勢，如圖1所示，需要特別說明的是，這里增速的算法是按照當年數值與上年數值的比值來計算。

圖1　北京的城市擴張態勢測算

可以看出，在1994年到2014年期間，由于北京特有的地理區位限制，北邊燕山山脈和西邊太行山余脈限制了城市的空間蔓延方向，北京的城市空間的增速逐步下降，盡管北京人口規模增速近似保持不變，這意味著每年北京的城市常住人口仍穩步上升，但是北京的城市效率卻逐步降低，外部集聚效應沒有明顯發揮，北京城市擴張模式呈現低效率。

二、過去北京城市發展問題產生的原因及機理分析

城市發展并不遵循單一的模式，而是與城市功能、產業空間布局合理匹配息息相關。導致北京城市發展問題產生的原因較多，但制約和影響北京城市可持續發展的因素，既有客觀的歷史原因和階段性特征，也有特定的發展動因和政策差異。

從造成北京城市發展問題產生的本質來看，我們認為主要是由于對北京的城市功能具有的二重屬性認識不夠，或者在之前的北京發展戰略制定時，對北京城市功能具有的首都屬性與城市屬性的內涵重視程度不夠。

北京和世界上其他國家的首都一樣，不僅承擔著國家賦予的特殊首都屬性，也承擔著一般意義上的城市屬性，北京的城市發展既要實現政治中心、國際交流中心的首都屬性要求，而且也應實現城市經濟增長和居民就業。首先需要特別注意的是，首都城市的發展應該保證首都屬性和城市屬性的有機結合。一方面，單純追求城市發展的首都屬性是不可取的，如果缺乏城市功能所提供的城市發展基本生活保障，首都功能必然不能持續發揮，世界上最初規劃的單一行政功能的首都城市，由于人口集聚和歷史原因，后大多采用了復合都市的首都圈發展模式，比較典型的是韓國的世宗市、日本的東京市和美國的華盛頓市。另外一方面，片面追求首都城市的城市屬性也會導致首都城市的錯位發展，甚至導致“內城化”問題的產生。因此，城市功能二重屬性應該辯證統一于北京的城市發展戰略之中。

圖2　北京城市功能的二重屬性

因此，需要重點厘清北京所特有城市功能的內涵，即首都屬性和城市屬性。北京的城市定位明確了“四個中心”，其中“政治中心”、“國際交流中心”是北京作為首都屬性的城市功能含義，而“文化中心”和“科技創新中心”則屬于北京城市屬性的范疇。可以看出，北京的“四個城市定位”不僅包含著首都屬性，也包括著非首都屬性，如圖2。北京非首都功能是除“政治中心”和“國際交流中心”之外，與北京的城市屬性相矛盾沖突的那些功能定位，即北京的首都屬性對北京城市屬性所產生的負面影響，或者現有北京城市功能中與首都功能存在矛盾并妨礙首都功能發揮的那些功能。由于缺乏對北京城市功能二重屬性的清晰認識，使得北京在過去的城市發展中沒有按照首都屬性與非首都屬性來引導北京產業的空間布局，使得一些傳統“三高”（高耗能、高污染、高耗水）和“兩多”（聚人多、占地多）以及非北京定位的一般性低附加值產業無序分布。城市功能與產業分布的錯配發展造成了城市總規失控，城市功能交叉，導致職住分離產生，是北京現在“大城市病”產生的重要原因。

三、結論與政策建議

北京城市發展戰略的制定既要立足于城市功能定位，明確北京功能到底是什么，實現首都屬性和城市屬性的有效結合，也應考慮促進周邊區域的發展。由于對首都功能和城市功能的定位認識不足，北京城區呈現出多重集聚與錯位發展，承擔首都核心功能的東城區、西城區卻過多地發揮了城市功能的作用，經濟總量和增速遠高于海淀區、朝陽區等城市功能拓展區。另外，對周邊區域發展的忽視，使得北京的城市增長效率整體偏低，可持續性不足。因此，北京的發展戰略與京津冀協同發展本質上是統一的，從提升京津冀不平等空間彌合、均衡城市效率城市集聚水平、區域協調機制等方面考慮，未來北京城市發展戰略的基本思路需從以下幾點逐步展開。

（一）疏解非首都功能，平衡區域發展節奏

相比于 “長三角”、“珠三角”城市群，“京津冀”地區城市群內部的差異性更大，京津冀城市群呈現出“雙中心，兩端化”的空間形態，城市規模的“雙極”——北京、天津與河北差距較大，河北省內的各地級市也是發展不均，石家莊和唐山市經濟規模較大的兩個地區，其余的城市規模等級較為分散。京津冀協同發展的評價標準就是縮小河北與北京、天津的差距，通過將北京、天津的部分產業分階段轉移至河北，優化或替代河北原有產業增長模式，進而達到快速增強河北的經濟水平。《協同綱要》指出，北京非首都功能的疏解是京津冀協同發展的核心。這對于北京自身的區域引領作用提出了更高的要求，北京不僅要實現城市功能二重性帶來的城市定位，而且還要能夠帶動京津冀區域的協同發展。在明確北京城市功能“二重屬性”的基礎上，意味著北京的城市發展應聚焦首都屬性和北京定位，通過疏解高耗能、高污染、高耗水和聚人多、占地多的非首都屬性和非北京定位的一般性低附加值產業，為重點發展創新性和高端產業騰出空間和資源。2014年北京產業結構中第三產業GDP貢獻比重約為77.95%，同期上升0.56%，第二產業21.31%，同期降低1.72%。按行業類別分組，對GDP貢獻比重較多的依此為金融業15.74%、制造業13.23%、批發和零售業11.30%、信息和軟件技術9.76%、租賃和商業服務業 7.97%、科學研究和技術服務業7.95%。可以看出，制造業仍占據較大比重，大于科學研究和技術的投入，為實現科技創新中心的城市功能定位和對京津冀地區的帶動作用，北京可以將制造業中的生產疏解至河北，倉儲環節可疏解至北京周邊與河北接壤的地區，比如門頭溝、大興等，北京僅保留高端研發，例如汽車制造等。通過產業疏解來提升北京的產業層次，促使高端科技研發在北京的集聚，形成北京城市增長的新動力；同時，河北對于北京、天津科技研發的轉化與吸收也利于生產要素的雙向流動，促進共贏與發展。河北產業結構的優化與改變，也必然引起就業人口的改變，進而促使城市結構體系的重構，因此，從這個意義來理解，京津冀協同發展就是北京非首都功能疏解與區域城市體系重構的相互統一。

（二）引領國家級創新中心，推進京津冀協同共同體

北京早在2006年于 《關于增強自主創新能力建設創新型城市的意見》中首次明確北京建設創新型城市的目標。在“十一五”時期，北京出臺了一系列文件促進產業發展，尤其是對生物醫藥、汽車、新能源、電子信息等創新產業提供了具體的服務業振興規劃。《京津冀協同規劃綱要》進一步明確了北京作為科技創新中心的城市功能定位。

與“長三角”和“珠三角”不同的是，北京將科技創新中心作為城市戰略發展定位有著在科技創新方面得天獨厚的優勢，北京區位優勢獨特，擁有京津冀都市圈和環渤海地區的支撐腹地；科教資源雄厚，擁有北京大學、清華大學等一批高等院校和科研機構院所；創新人才集聚水平全國領先，截至2014年末，北京擁有科研機構2601個，擁有研究與試驗發展經費1268.8億元，大約是上海的1.47倍和廣州的將近2倍；基礎設施完善；文化底蘊與城市格局相得益彰；擁有金融業基礎，逐步成為了國家金融決策中心。科技創新對經濟的拉動作用逐步明顯，2014年底科學研究和技術進步對地區生產總值得貢獻率將近8%；中關村作為國家級自主創新示范區逐步建成為全國的知識創新高地和技術創新源泉。但北京創新資源尚未充分發揮作用，如高新技術產業依然缺乏核心技術，創新產業鏈不完善，創新的制度環境有待進一步加強，北京的創新輸出對河北的帶動能力不強等。

“十三五”規劃綱要將“創新驅動發展戰略”作為國家的發展戰略，北京不僅應將打造國家級創新中心，帶動并推進京津冀協同發展作為實現城市功能定位的重要著力點，而且還應將北京的發展置于全國區域經濟格局之中，通過完善高新技術研發，集聚高端創新資源，突破核心技術，提升重點產業競爭力，進一步培育創新文化，培養本土創新人才，提高城鎮化質量，加強國際合作交流等發展措施來增強北京創新能力。在內部均衡發展的基礎上，北京努力帶動周邊區域的發展，不論是首都功能定位和城市增長的角度，北京的發展也離不開周邊區域的支持。北京在人才儲備、資本存量、技術水平、金融管理能力等全要素的優勢，通過生產要素的輸出、產業轉移、技術扶持等方式引導生產要素的合理布局，帶動完善郊區基礎和公共服務設施，促進城鄉一體化產業體系形成，提升產業融合發展水平。

（三）均衡城市效率和城市集聚發展，優化區域空間格局和功能定位

北京現在仍是以中心城區的局部集聚為主，經濟和人口主要集聚在“城六區”，尤其是東城和西城兩區，這兩區不僅是中央政府行政機構的主要所在地（除北京市政府遷往通州），而且也集聚了較多中央企業。盡管2004版北京市城市總體規劃明確了北京的城市功能布局，尤其是中心城區，但實際情況卻是北京的“首都功能核心區”發揮了過多的經濟和生活保障功能，金融機構、中央以及北京市屬企業、高等院校、醫院集中于此，因此，為均衡城市效率和集聚水平同步發展和保證北京的可持續發展，下一步的疏解工作有必要合理引導有條件的教育和醫療資源向北京周邊區縣疏解，例如，密云、懷柔，在后續交通等硬件設施滿足的條件下，甚至可以選擇河北與北京接壤的市縣。

需要注意的是，在北京“去功能化”的同時，還應重點打造北京的中心城區的政治和文化功能建設，在原有舊城的歷史文化核心區、政治文化核心區的基礎上，合理優化文化產業和行政管理布局，進一步優化朝陽的中央商務區和南城的商業文化綜合區的產業布局和定位，在重建中心城區開放效率的基礎上，防止過度分化，實現城市內部土地的綜合效益和城市空間有序增長。這些工作均需要中央政府層面來統一協調。通過進一步合理城市功能分區，控制城市空間無序蔓延，有效疏導人口的局部集聚水平，降低人口無序增長，進而實現城市發展規模的均衡增長。同時，加強保護耕地、綠地資源，提升區域的可持續性增長潛力，形成支持北京穩定發展的城市發展路徑和區域優勢，并通過制定支持和適應這種發展路徑的政策制度，是保證北京實現首都屬性和城市屬性的充分條件。

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（責任編輯吳曉妹）

中圖分類號：F061．5

文獻標志碼：A

文章編號：1001-862X（2016）04-0046-006

*基金項目：中央在京高校重大成果轉化項目（2015010017）

作者簡介：張可云（1964—），湖南臨湘人，博士，博士生導師，中國人民大學經濟學院區域與城市經濟研究所教授，國家規劃專家委員，北京行政區域與區域發展研究會會長，主要研究方向：區域關系和區域政策；鄧仲良（1984—），四川遂寧人，中國人民大學經濟學院博士生，主要研究方向：區域發展與政策；蔡之兵（1988—），湖北黃岡人，中國人民大學經濟學院博士生，主要研究方向：區域與城市發展。