職業教育公平的制約因素與政府義務

劉敏+楊雪琴

【摘要】職業教育公平是維系社會秩序公平運行的邏輯起點。近年來我國職業教育事業迅猛發展，但在維系職業教育公平性領域缺乏實質性進步。基于此，研究職業教育公平的內涵及其研究價值，并從政府的文化理念塑造能力不足、行政政策規范能力不足及職業教育資源配置失衡等方面揭示政府在支持職業教育公平性理念落實過程中面臨的障礙，以期為強化政府的行政能力及優化政府的行政資源配置功能提供可行對策。

【關鍵詞】職業教育；公平理念；財政政策

【中圖分類號】G710【文獻標識碼】A【文章編號】1001-8794（2016）07-0017-04

一、制約職業教育公平價值實現的因素分析

（一）文化理念塑造能力不足遏制職業教育公平性

1均衡式職業教育發展戰略的話語權對公平教育理念的侵蝕

職業教育的均衡式發展模式是中國語境下的職業教育公平理念的落實。職業教育均衡理念的產生源自社會各階層在職業教育供需失衡條件下基于自我對教育公平理念的理解而產生的對理想化職業教育發展模式的訴求。均衡是職業教育發展戰略的設立出發點，該戰略的實踐過程則通過推動職業教育在形式上和內容上的均衡發展來實現。從形式上分析，職業教育均衡式發展理念追求在省域間、縣市域間的均衡以及職業教育在城鄉之間的均衡；從內容上分析，職業教育追求職業教育資源分配的均衡、接受職業教育的機會均衡及職業教育質量和職業教育結構的均衡等。將職業教育的均衡發展作為職業教育發展歷程中的階段性目標是毋庸置疑的，但是將職業教育視為當前我國職業教育公平性問題的核心治理方向則存在目標與手段倒置的問題。恰當地定義職業教育均衡式發展戰略的內涵與外延是實踐職業教育公平性理念的有效手段，但部分地區的職業教育主管者將均衡式發展方式視為均衡發展目標，這種“為均衡而均衡”的發展戰略實質上是一種退化了的低水平均衡，其結果將導致職業教育為了實現均衡目標而犧牲發展前景。

2職業教育的起點及過程不公平導致職業教育的結果不公平問題

其一，社會各界群體接受職業教育的起點公平性不足。與其他類型高校相比，職業院校缺乏招生市場競爭優勢。職業院校所招錄學生的分數段通常排列于其他類型高校之后，這使得多數學生家長將職業院校列入低于其他類型高校的低檔學校的范疇，多數學生亦將進入高職院校學習列為其申報志愿的最后選擇。這種對職業類院校的歧視性選擇源自我國改革開放后的重啟高考并延續至今。用人單位將用人標準與學生的學歷相掛鉤的人才選拔模式使得多數學生家長形成了普通本科院校就業形勢好于職業院校的錯覺。其二，社會各界群體接受職業教育的過程存在不公平現象。職業教育應針對社會各類有就業和職業發展需求者來開設，不應把教育和職業發展的可能性局限在某個特定人群中。[1]由于職業教育主管部門在職業教育資源的跨區域分配方面缺乏公平性，職業院校未能向社會各界有就業和職業發展需求者全面開放，有損職業教育的公平性。部分財政實力相對雄厚地區的職業院校享有更多的職業教育經費，而稅收收入相對匱乏的財政貧困地區的職業院校則難以獲得充裕的辦學經費，甚至其有限的辦學經費亦屢遭各地政府的拖延發放。辦學經費的不公平性導致了各地職業院校教育軟件和硬件資源的豐沛程度不一，進而導致職業教育質量的不公平性。其三，職業教育的起點與過程的不公平性導致職業教育的結果不公平性。職業院校在學生招錄環節和辦學資源投入環節所享有的不平等性待遇導致其人才培養質量不如擁有更多辦學資源的高校，這令部分用人單位更為偏好本科院校畢業生，職業院校學生僅憑職業教育文憑將難以找到合適工作。

（二）行政政策規范能力不足抑制職業教育公平性

1職業教育主管部門的行政規則不透明，弱化了政府在職業教育領域的公平性行政能力

政府職業教育主管部門的行政規則不透明，主要表現為政府職業教育主管部門內部認可并通行的行政規則，并未向政府在職業教育領域的行政客體公開宣示，但接受政府職業教育行政管理的行政客體卻需要無條件接受此類規則的約束，由此所造成的行政制度的不公平性嚴重制約了非公辦職業教育機構與公辦職業院校在同一教育市場競爭平臺上展開公平競爭的能力。行政規則的不透明性使得政府職業教育主管部門可以更多地依據行政部門的自由意志來對民辦職業院校行使任意形式的管理權，其中，并不排除職業教育主管部門為謀求本部門私有利益最大化目標而專門對民辦職業院校制定差異化的苛刻管理政策的可能。再者，民辦職業院校亦可利用職業教育主管部門行政規則的不透明性來過度強化自身地位，進而威脅到公辦職業院校教育體系的正常運作秩序。由于當前我國的職業教育行政化管理領域的政策規則具有非正規性特點，民辦職業院校可以通過相對隱蔽的方式來腐蝕政府職業教育主管部門的決策者，從而確保自身可以充分利用當前的不透明行政規則來增強辦學實力。這種不透明性的形成根源在于長期存在于我國行政管理領域的人治化行政管理文化氛圍，使得職業教育主管部門內部的各項監管措施形同虛設，各項議事程序只是走走過場，其結果勢必導致行政管理的諸項措施流于形式而喪失其應有的公平性。

2職業教育辦學主體的體制性差異影響了政府的政策支持力度

職業教育辦學主體的所有制差異性主要是指公辦職業院校與民辦職業院校之間的差異性，其中，政府在制定支持職業教育事業相關政策時，多表現出對民辦職業教育的顯著歧視。從宏微觀政策差異性的角度分析，上級政府給職業教育事業的無差異性扶持待遇在基層政府的執行過程中走形，其根源在于各級政府高估了職業教育主辦者的所有制屬性對職業教育的實效性的影響力。當前職教主管部門將民辦職業教育定位于補充公辦職業教育資源不足，決定了民辦職業教育在政府職教部門心目中的應急性特征。該論斷忽視了在人均職業教育不足情形下民辦職業教育對壓縮階層間知識鴻溝和縮小社會貧富差距的社會學功用。在忽視民辦職業院校的社會學價值的前提下，各級政府難以從政策制定層面公平對待民辦職校和公辦職校。

（三）職業教育資源配置失衡制約職業教育公平性

1政府對職業教育的辦學經費支持有失公平性

各級政府對職業教育的辦學經費支持存在顯著的地區間失衡性問題。各地生均職業教育經費指標可作為測度職教辦學經費投入的地區間差異的重要標準之一。我國各地區政府對于職教事業的財政扶持力度存在顯著的地區性差異，各地區的財政收入水平差是誘發區域間職教辦學經費差異的主因之一。各地政府對職教辦學經費投入的差異使得各地職校辦學實力分層且難以在短時期內被彌合。辦學實力相對較弱的職業院校對本地區經濟的影響力亦相對較弱，從而弱化該職業院校吸收社會資本參與職業教育事業建設的吸引力。辦學經費較少的職業院校難以有效地為當地各類企事業單位提供與其經濟發展水平相適應的高素質技術型人才，從而限制了相對落后地區經濟的可持續發展能力。政府財政收入水平不足將影響政府在職業教育領域的投資力度，進而抑制支持區域經濟發展的高職教育水平提升，如此循環往復，將導致職業教育的地區間差異態勢得以持續。

2政府未能對職業教育的關聯稅務工作給予優惠政策

職業教育具有較強的社會公益屬性，職業教育事業的舉辦需要來自包括政府和企事業單位在內的社會各界力量的鼎力支持。盡管我國已對企業參與職業教育與培訓出臺了相關的稅收優惠政策，有些地方政府還專門出臺了促進職業教育校企合作的實施意見，但總體上此方面的政策存在權威性、系統性、可操作性、吸引力不足等問題。[2]當前稅務部門對于職業院校的稅收減免政策設計存在諸多的不合理性，嚴重制約了職業院校與用人單位企業之間展開合作的制度空間。以國稅發[2007]42號文件為例，該文件規定，校企合作中的企業一方應當與職業院校訂立三年以上實習合作協議，方可依據規定減免企業稅前所得稅的扣除額度。稅務部門在不了解校企合作基本運行規律基礎上所制定的不合理減稅約束，直接抬高了職業院校和合作方企業為獲取減稅優惠而支付的制度成本，勢必減少職業院校及其合作方企業獲取相應稅收政策優惠的實質額度。由此造成的較高的人才培養成本亦將抬高職業院校根據用人單位需求來設計課程的能力，使得其所培養的人才不能適應技術發展的需要。[3]

二、政府在踐行職業教育公平中所肩負的義務（一）強化政府的社會文化塑造能力以支持職業教育公平

1政府應促進職業教育機會的起點公平性

托爾斯頓·胡森（Torsten Husen）認為，教育的公平包含個體起點平等，即任何人都有不受任何歧視來獲取學習的機會。[4]當前我國正處于從傳統農業文明型社會向工業文明型社會轉型的歷史關鍵期，工業文明型社會的建構需要大批掌握現代工程技術的高素質技術型人才。在推進職業教育起點公平的過程中，農村學子接受職業教育機會銳減的現實不容職業教育工作者忽視，而城市學子接受職業教育的機會和能力遠高于農村地區的學子。社會群體接受職業教育的起點性公平有助于促進社會階層間的和諧，為有效彌補農村學子與城市學子接受職業教育機會的天然差距，政府應當通過立法的形式來保障適齡學子都有接受現代職業教育的合法權利。各級政府可從變革財政資金投放政策著手，按農村生源占職業院校在校生的比例對職業院校給予相應的財政補貼，以減免學費和補貼生活費為手段來支持農村學子順利完成學業。職業教育的起點公平性還包括職業教育系統應當給予不同民族、文化或社會背景的人以公平的受教育權。部分農村貧困地區子女、貧困家庭子女和弱勢族群的子女是當前我國社會和經濟高速發展進程中獲益最少的社會階層或群體。政府應當秉持執政的公平性理念，從政策層面對此類貧困家庭給予有力的政策扶持，以有效保障社會各階層人群都有接受職業教育的權利。

2政府應促進職業教育機會的過程公平性

職業教育過程的平等要求主管部門完善職業教育的相關管理規則，以此促進職業教育規則的公平性。為確保社會各界群體享有公平接受職業教育的權利，政府應當在社會文化建設層面建立起尊重職業教育事業的社會文化氛圍，吸引廣大優秀學子接受職業教育學習。當前我國憲法和教育法都強調了社會各界群眾享有普惠的公平受教育權，但是，秉持教育公義的良好法律設計亦需要各級政府以強有力的執行力來保障上位法的立法精神的有效落實。由于我國各地的社會與經濟發展水平參差不齊，各地政府在維護公民公平接受職業教育權方面的制度規則建設相對滯后，從而嚴重破壞了公民公平接受職業教育的權利。為此，各級政府應當破除因各地民俗文化和執政方式的差異性而導致的政策落實潛規則，對當前制約職業教育受教育權的各項制度規定進行清理整頓，將破壞職業教育受教育權的各類潛規則通過制度建設的方式予以公開化，使社會各階層都享有基于公平政策文化氛圍的公平受教育權。

（二）鞏固政府的行政政策規范能力以支持職業教育公平

1政府職教主管部門應力推城鄉職業教育的制度公平性

各地政府應當改變當前職業教育辦學經費的屬地統籌規劃模式，建立起將職業教育辦學經費納入到省級政府統籌規劃的新模式。省級政府可以從全省區域產業發展戰略的高度來客觀評估產業人才的實際需求類型，并根據全省各類職業院校的辦學實力來決定全省范圍內各所職業院校的辦學方向。省級政府應從政策層面有效化解城鄉職業院校辦學資源的非均衡性問題，建立起面向農村地區職業院校或涉農類職業院校的教育經費的專項扶持政策。職業教育公平應該是職業教育公平加職業教育質量，缺乏職業教育質量保證就不能體現職業教育公平。[5]故政府應當提高對涉農類職業院校的基礎教育設施投資決策的優先等級，通過將社會資本對涉農類職業教育投資納入到政府優先扶持類產業目錄的方式，重點強化政府對涉農類弱勢職業院校的辦學硬件設施投資的政策支持力度，還應當從強化農村地區職業院校的人力資本實力方面給予涉農類職業院校以有力支持。當前的優秀職業教育資源主要集中于發達地區的公辦職業院校中，經濟相對落后地區的職業院校因辦學經費相對短缺難以留住優秀教師。為此，政府應當統籌規劃城鄉職業院校的師資力量配置，通過增加落后地區職業院校教師的薪酬福利待遇及給予職業院校教師以更多進修機會的方式，增強農村職業院校吸引優秀教師的能力，縮小城鄉職業院校之間的發展差距。維護城鄉職業教育事業的公平性有助于縮小城鄉社會與經濟在人力資本領域的發展障礙，為城鄉統籌的和諧社會建設提供有力的人才保障。

2政府職教主管部門應力促公辦和民營職業教育的制度公平性

政府職業教育主管部門應統籌規劃各類職業院校的建設規劃。民辦職業院校的崛起是市場經濟條件下職業教育市場化的必然結果，其憑借靈活的辦學機制適應動態多變的職業教育市場環境，從而有效滿足了職業教育市場客戶的需求。各級政府應當清楚認知到民辦職業院校的優勢所在，摒棄試圖將職業教育納入到統一規范的行政管理體系中的惰政式行政理念。政府職教主管部門應當正視因民辦職業院校靈活性辦學機制給自身造成的行政管理麻煩，通過賦予民辦職業院校更多辦學自主權的方式，進一步激發民辦職業院校的辦學活力。地方政府職教管理部門可以通過寬進嚴出型的管理模式，為社會各類生源進入職院學習劃定統一的入學門檻和畢業標準，以有效保障各類職校的人才培養。在招生管理環節，政府應當根據《行政許可法》來賦予各類職校更多的自主辦學權，讓各類職校都可以在招生比例、專業設置、收費標準上平等享有招生自主權，為各類職業院校在教育市場的自由競爭提供公平的制度平臺。在畢業生管理環節，政府職教主管部門應當同步設置較高的畢業門檻，對各類職業院校的畢業證書和學位證書發放實施備案制度，保障職業院校學生的“出口”質量。

（三）優化政府的行政資源配置功能以支持職業教育公平

1完善職業院校貧困生助學貸款制度

經濟公平是踐行職業教育公平的基石。地方政府可以鼓勵金融機構為職業教育機構提供信貸服務，建立職業院校貧困生助學貸款制度，有效化解職業院校學生支付學費難的問題。由于當前職校學生的助學貸款手續繁多，使得部分商業性金融機構辦理貧困生助學貸款的成本相對較高；加之部分學生的信用意識匱乏，高職學生畢業后就業單位的檔次較低，缺乏足夠的還款能力，從而抬升了金融機構的信貸風險水平，使得部分商業性金融機構缺乏向高職學生提供國家助學貸款的動力。地方政府可以憑借政府信用和財政資金來建立助學貸款擔保基金，為職校學生從商業金融機構獲取國家貧困生助學貸款提供信用擔保。政府金融主管部門可以通過統一國家助學貸款政策與生源地助學貸款政策的方式，降低高職學生獲取助學貸款的門檻，有效緩解助學貸款的供需矛盾。

2建立支持區域間職教資源公平配置的長效機制

各級政府職教主管部門應當建立學區制度和跨區職教組織協調機構，將職業教育發達地區和相對落后地區劃入同一學區，推進各類地區的職業教育資源配置的一體化。政府職教主管部門應當理順政府在職教資源配置上的職能與責任，秉持公平理念，加大對弱勢職校的扶持力度，使其順暢地共享強勢職校的優勢職業教育資源，穩步提升教學活動的現代化和信息化水平。政府職教主管部門應當重視職業學院之間的優秀師資力量的互動交流，通過提供財政資金補貼的方式來吸引優秀職校教師到基層弱勢職校工作，以有效充實弱勢職業院校的辦學實力。政府職教管理部門還可為弱勢職業院校的教師進修提供財政補助，有序促進其教育工作者接受系統化的理論和技能學習，提升他們的綜合素質和能力。

【參考文獻】

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[4]劉紅燕.社區教育視角下政府與社會組織合作的路徑研究[J].成人教育，2014，（5）：31—33.

[5]楊海華，羅厚朝.對區域職業教育均衡與公平問題的現實審視與建議[J].教育與職業，2015，（6）：11—13.