三權分置下的農地資本化：條件、約束及對策

趙翠萍+侯鵬+張良悅

摘 要：農地資本化是轉變農業發展方式和破解農業發展資金不足的重要途徑。健全的制度保障、清晰的產權界定以及開放有序的流通市場是農地資本化的三個基本要件。在當前三權分置的農地產權框架下，我國的農地經營權資本化面臨著既有法律制度抑制、交易費用偏高、關聯制度缺失以及農地流轉市場清淡等現實約束。為此，須從健全農村土地立法、完善農地產權交易體系、優化制度環境、構建風險防范機制等方面入手，創造有利于農地資本化的客觀環境，推動農地資本化進一步發展。

關鍵詞：三權分置；農地資本化；實現條件；現實約束；對策建議

中圖分類號：F311 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）07-0038-05

當前，我國正處于農業轉型和農地制度改革并行的關鍵時期。農業家庭承包經營體制下，基于農地流轉的農地資本化成為克服分散經營、破解資金困境和轉變農業發展方式的有效路徑。農村土地經營權資本化（以下簡稱農地資本化）是指農地經營權的融通與流轉，是農村土地資源的資本化經營，即產權擁有者通過出租、抵押、信托或其他方式把土地預期收益轉化為現期收益的過程，反映了農地由家庭自有經營向要素經營的轉變，本質上是農業生產關系的一次調整。繼2014年11月《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》首次提出“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”，我國《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》進一步提出，“穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，通過代耕代種、聯耕聯種、土地托管、股份合作等方式，推動實現多種形式的農業適度規模經營”。當前，在農地產權三權分置背景下，各地積極創新“放活農地經營權”方式，探索農地出租、土地托管、股份合作等農地資本化實踐形式。這種實踐探索形成了對農地資本化進行分析研究的基礎。已有文獻多是關注農地資本化的區域性實踐，著力點多集中于地方案例的經驗性剖析。然而，特殊背景下的典型經驗或者具有成功偶然性的特例都難以轉化為普遍的現實需求，也難以形成可推廣復制的經驗做法。鑒于此，本文首先闡述不同類型農地資本化的基本要件，進而分析三權分置下農地資本化的實現條件及其面臨的現實約束，并提出進一步推進農地資本化的對策建議。

一、農地資本化的表現形式

在農地主要承擔傳統就業和社會保障功能階段，其財產功能和資本屬性受到客觀條件抑制。隨著生產力的不斷發展，農地資本屬性逐漸凸顯，但是其實現方式呈現一定的區域差異性。在我國，由于各地經濟社會發展水平不同，農地資本化主要表現為農地出租、轉包、抵押、入股和信托等實踐形式。按照農地資本化屬性不同，我國農地資本化的具體實現方式可分為生息型農地資本化、借貸型農地資本化、要素型農地資本化和金融型農地資本化四種類型。詳見表1。

1.以獲取地租收益為表征的生息型農地資本化

生息型農地資本化指承包戶通過主動讓渡一定期限內的農地經營權給其他經營主體并獲取地租類收益的資本化方式，是農地資本化的初級形式，主要包括農地出租、轉包、土地銀行、土地信用合作社等。實踐中，生息型農地資本化的直接交易主體可以是自然人（如出租人、轉包人），也可以是法人（如土地銀行、土地信用合作社）。生息型農地資本化過程中，農地承包權仍歸屬原承包戶，農地經營權則作為一般租賃物，其歸屬主體在不同經營主體間發生階段性轉移，并在約定合同到期后復歸原農地承包戶。

2.以信用增級為表征的借貸型農地資本化

借貸型農地資本化指承包戶以農地經營權或收益權等為抵押或擔保從金融機構獲得資金融通的資本化方式，主要表現為農地抵押、擔保等。借貸型農地資本化過程中，金融機構出于控制和降低業務運營風險，對農地經營權抵押規模、農地種養結構等有嚴格的要求，承包戶往往需要借助于承包戶互保、專業合作社或其他市場主體的信任背書才能夠以農地經營權為抵押、擔保或反擔保從金融機構獲得借貸資金。農地經營權實際上起到了信用增級的作用，使承包戶在掌握農地經營權的同時獲得必要的資金融通。此外，借貸型農地資本化模式下，承包戶存在被動失去農地經營權的可能，即當貸款農戶不能正常履約還款時需將農地經營權按照合同規定交付給當事人，直至當事人從貸款農戶用于抵押或擔保的承包地取得等價于承包戶貸款額數的收益。

3.以產業發展為目的的要素型農地資本化

要素型農地資本化指承包戶以農地為實物出資參與農業產業化并獲取報酬或分紅的資本化形式，屬于較高級的農地資本化方式，主要表現為土地股份合作社、“公司+農戶”“合作社+農戶”等農業產業化模式。要素型農地資本化條件下，農業生產避開了小農生產和分散經營的盲目性等弊端，市場需求導向性得以強化，土地作為生產要素直接參與農業產業化并將其要素價值轉化為貨幣收入。同時，承包戶兼具所有者和經營者雙重身份，調動了承包戶的生產積極性，在農業生產市場導向性增強的背景下，承包戶在獲得一般農業報酬的同時，還可以獲得一定的分紅收入。但由于市場波動等客觀因素的存在，承包戶也承受著較高的經濟風險，其實踐效果受承包戶自身勞動技能和管理水平影響較大。

4.以產業互融為表征的金融型農地資本化

金融型農地資本化指農地經營權在金融機構的運作下作為一種金融產品進入市場流通并使承包戶獲取收益的資本化方式，是農地資本化的高級形式，主要表現為農地信托和農地證券化等。金融型農地資本化過程中，農地經營權向金融產品的轉變提高了市場主體對農地經營權的價值認同度，農地經營權以債券或其他金融產品形式在不同市場主體間流轉交易，增強了農地經營權的流動性。農地經營權債券的實際擁有者往往并不直接從事農業生產，農地經營權進一步細分為名義農地經營權和實際農地經營權，二者將可能發生分離。農地經營權的流動性伴隨潛在交易主體范圍的擴大，以及農地資本化鏈條的延長等，使得農地資本化面臨的經濟風險和監管難度增加。endprint

二、實現農地資本化的基本要件

農地資本化是社會生產力發展到一定階段的產物，既符合一般物品資本化的條件，又具有農地經營權作為用益物權資本化的特殊性。因此，農地資本化的實現既需要具備制度建設和流通市場等一般物品資本化的條件，又需要滿足產權界定等農地經營權作為用益物權資本化的特殊要求。詳見圖1。

1.健全的制度保障

健全的農村土地制度是農地資本化等制度創新的首要條件。法律法規作為正式制度的重要組成部分，為市場主體提供了最基本的行為收益預期，是確保市場主體交易行為規范有序的重要保障；同時，在熟人社會特征顯著的農村，以道德、地方習俗等為代表的非正式制度對農地資本化的具體操作環境有重要的影響。農地資本化過程中，經營權在不同主體間轉移是實現農地資本化的關鍵，農地流轉的復雜性及其規范化和規模化等趨勢衍生出對制度性保護的現實需要，即法律應允許并為農地流轉和農地資本化提供有效保護，此外，良好的農村征信環境、鄉規民約等非正式制度是規范和促進農地資本化的另一重保障。因此，從立法等正式制度和道德約束等非正式制度兩個層面確定參與主體的權益和責任，有利于農地資本化參與主體在法律框架內打破原有束縛、發揮創造性，推動農地資本化發展。

2.清晰的產權界定

以穩定農地經營權收益預期和強化其可處置性為核心的產權界定是農地資本化的另一重要條件。產權是所有權和由所有權派生出來的財產占有權、使用權、收益權和處分權，以及與所有權相關的其他財產權利組成的權利束，農地資本化是農地經營權處分權的直接體現。農戶對農地經營權資產化處置是農地資本化的前提，其意愿強度決定了農地資本化制度創新的可持續性。對農地經營權收益的預期不足和農地資本化的可處置性偏弱等共同造成農戶對農地經營權資產化處置意愿偏低和其他主體對農地資本化參與動力偏弱，制約了農地資本化推進。因此，應積極做好穩定農地經營權收益預期、強化農地經營權可處置性等產權界定工作，通過確權頒證、權責劃分等措施對各主體的權責利進行界定，增強農戶對農地經營權資產化處置的意愿和其他主體參與農地資本化的動力，為農地資本化創造條件。

3.開放有序的流通市場

商品的生產和流通是資本產生的前提和起點，農地資本化實質上是農地經營權物權屬性的直接體現。土地的不可再生性、不可移動性及其他屬性決定了流通市場是農地資本化的重要環節。農地資本化過程中，農地經營權在不同主體間的轉移是農地資本化的關鍵，也是最后一個環節，其流動性的強弱直接決定了農地經營權在不同主體間轉移效率的高低。開放有序的流通市場為農地資本化提供了信息收集、匯總、分類和匹配的平臺，提高了農地經營權的流通性和變現能力，稀釋了地理空間對農地經營權交易的約束，有利于降低交易雙方的信息不對稱和整體交易費用，增加了農地經營權在不同主體間交易成功的概率。實踐當中，應注重建立和完善農地產權交易市場，通過市場交易主體的重復博弈發現農地經營權的合理交易價格區間，增強農地經營權的流動性，同時使各主體對農地資本化的風險預期達到均衡，從而更有效地完成農地經營權的轉移。

制度建設、產權界定和流通市場是實現農地資本化的三個要件，三者之間相互聯系、缺一不可。產權界定和流通市場的建設離不開正式和非正式制度的確認和保護，制度建設也需要借助于產權界定和流通市場得以豐富和完善。正式和非正式制度為界定農地產權權責利歸屬以及鼓勵市場主體參與交易提供了最基本的行為預期和權益保障；同時界定農地產權和構建交易市場是應用農地相關制度的主要領域，其實踐探索為調整和完善農地制度建設提供了條件。在制度建設、產權界定和流通市場三者的相互支撐下，農地資本化在不同市場主體對預期風險和收益的均衡處得以實現。

三、三權分置下農地資本化面臨的現實約束

1.既有法律制度對農地資本化的抑制

法律對制度創新主體預期行為收益的保護是制度創新成功的重要保障。在我國，雖然農地承包經營權的用益物權性質得以正式確認，但農地資本化仍面臨剛性的法律約束。實踐中，農地資本化更偏向于朝著政策支持下的農地制度改革方向探索，且這種政策支持往往不同程度地與現有法律不一致。于是，政策與法律矛盾的客觀事實成為農地資本化過程中的一個主要障礙。既有法律法規對農地資本化等制度創新的硬約束不僅抑制了農地資本化實踐中的二次創新，同時放大了市場主體對農地資本化的風險預期。在既缺乏經驗參照、又缺少正式制度規制的農地資本化試驗背景下，參與主體對農地資本化的差異化認知及其基于主觀理解的不同行為增加了農地資本化的不確定性，使得任意一個環節的偏離都會影響農地資本化預期制度收益的實現。

2.農地資本化交易成本偏高

交易費用是由信息成本、談判成本、界定和控制產權的成本、監督成本和制度結構變化的成本等組成的一系列制度成本，農地資本化交易成本偏高限制了市場主體參與農地資本化的意愿。在農地資本化預期制度收益一定的情況下，交易成本與制度創新實際收益是此消彼長的關系，其高低直接決定了農地經營權能否在不同經營主體間順利轉移并完成農地資本化過程。農地資本化的交易費用包括農地流轉信息搜尋、驗證和匹配，市場博弈的實際費用和時間成本等，同時還要考慮農地經營權的穩定性和農業生產的生物屬性等特征。農業經營的分散性和農地經營權變現能力弱及農地資產專用性、農戶的有限理性和機會主義行為等因素均增加了農地資本化的交易成本，壓縮了農地資本化制度創新的收益預期，不利于農地資本化的實現。

3.農地資本化關聯制度不健全

一個領域內所有正式和非正式的制度安排構成了該領域的制度結構，制度安排的運行效率取決于它與所處制度結構中其他制度安排間的耦合程度。農地資本化并非孤立存在的制度創新，其與所處制度結構中其他制度的耦合程度直接決定了農地資本化的實踐效果。農地資本化關聯制度包括農地產權交易制度、農村居民社會保障體系、農村勞動力轉移就業、戶籍管理制度以及農村社會征信體系等，任意一項關聯制度都對農地資本化有重要的影響。當前，農地資本化面臨著農地產權交易市場發育程度較低、農村居民社會保障水平不高、勞動力轉移就業機制不健全、農村社會征信體系缺失等不利于農地資本化的宏觀環境，農地資本化關聯制度存在的客觀缺陷成為農地資本化過程中的第三個主要障礙。endprint

4.農地經營權流轉市場清淡

農地資本化必然伴隨農地經營權在不同主體間流轉，農地流轉市場是否活躍直接決定了農地資本化市場發育程度的高低。農地經營權流轉市場的清淡限制了農地資本化的進一步推進。從供給角度看，基于農地產權利益邊界劃分不清及其傳統就業和社會保障等功能，承包戶形成了較強的土地偏好，對農地進行資產化處置的意愿普遍偏低；從需求角度看，受農業生產自身面臨自然和市場雙重風險及農業生產利潤率下降等因素影響，市場主體轉入土地的積極性不高，供給乏力和需求不足雙向擠壓了農地流轉及農地資本化的市場空間。此外，農地價值評估和流轉中介等機構發育程度低，以及農業社會化服務體系不完善等延長了農地流轉雙方信息搜索、匹配及完成交易的間隔，導致農地流轉市場清淡，并抑制了農地資本化的發生。

四、三權分置下推進農地資本化的對策建議

1.進一步健全農村土地立法

我國法律強制性地規定了市場主體的行為范圍，是每個市場主體都應遵守的制度，也是市場主體公平的重要保障。當前，我國農地資本化等農地制度創新的實踐操作基本上以政策推動為主，缺少相關法律的保障和確認，政策主導農地資本化造成了各參與主體利益均衡結構的不穩定，成為影響農地資本化的一個重要的不確定因素。農地資本化過程中，必然會發生不同主體利益訴求不一致的情況，法律能夠為協調農地資本化交易主體行為和利益訴求提供基本框架。因此，應進一步健全農村土地立法，在尊重現實和反復驗證基礎上對現行的相關農村土地法律制度進行適當調整，同時適時推動相關政策上升為國家法律，彌補農村土地法律缺漏之處，完善農村土地法律體系，為農地資本化等農地制度創新提供有力的法律保障。

2.完善農地產權交易體系

農地產權交易，即農地經營權在不同經營主體間轉移的公平和安全性直接影響農戶對土地進行資產化處置的意愿強度，農地經營權轉移交易渠道單一、貨幣實現價值偏低、農業經營風險較大等都不利于農地經營權在不同經營主體間的轉移及農地資本化的實現。因此，一方面應積極完善農地產權交易制度以保障交易行為的安全；另一方面應借助活躍和規范農地產權交易市場，發掘農地經營權的公允價值，使農戶轉移農地經營權的行為得到合理補償，增強農戶對農地經營權資產化處置的意愿。通過建立農地產權交易市場擴大市場邊界，使農地經營權貨幣實現價值真正建立在土地資源稀缺、農地流轉信息公開以及農地產權具有較高的流動性和可處置性等基礎上，調動農地資本化供需雙方參與其中的積極性。

3.優化農地資本化制度環境

制度環境是基本法律、政治和社會規則的集合，制度創新的實施效果受到其所處制度環境的影響。農地資本化作為一項涉及眾多市場主體和操作環節的制度創新，并不是孤立存在的。受經濟和社會條件以及農業生產生物屬性等因素的影響，農地資本化制度目標的設計對配套的各項制度和條件提出了較高的要求，超出了現存制度和條件可以滿足的范圍。因此，在農地資本化過程中，應將其放置于經濟制度、社會制度以及自然約束的多維邏輯中，充分考慮既有制度和條件對農地資本化的約束強度，逐步改進和完善不利于農地資本化的各項關聯制度。通過增加公共投入，提高農村居民社會保障水平，疏通農業剩余勞動力轉移就業渠道，建立完善農村社會征信體系等措施，為農地資本化等制度創新創造良好的制度環境。

4.構建風險防范機制

在農地資本化制度創新和實施過程中，潛在風險是與預期收益相對應的，二者此消彼長。農地資本化潛在風險侵蝕了參與主體的收益預期及其參與動力，增加了農地資本化的不穩定性。當前，農地資本化在中央和地方政策的推動下取得了一定的成果，但仍未從制度上擺脫其面臨的法律和經濟雙重風險，如法律剛性約束、信息不對稱等。農地資本化潛在風險的客觀存在要求在農地資本化過程中應特別注重構建和完善農地資本化風險防范機制，穩定和提高參與主體的收益預期和參與意愿，增強農地資本化的可持續性和可操作性。具體來講，一方面應基于前述幾點對策建議從健全農村土地立法和完善農地產權交易體系等外部環節防范農地資本化潛在風險，另一方面應強化農地資本化自身的操作規范性和程序化，從內外兩個方向構建嚴密、高效的農地資本化風險防范機制。

參考文獻

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責任編輯：澍 文

Abstract：The capitalization of rural land is one of the most important way for transforming agricultural development mode and supplying funds for agricultural development. Sound system guarantee， clear definition of property rights and open and orderly market are the three basic requirements of the capitalization of rural land. Now the capitalization of rural land in China are facing some constraints under the background of Three-right Separation， such as the suppression of existing laws， high transaction costs， deficiency of the associated institutions， the inactive rural land transfer market， and so on. Therefore， some measures must be taken to create an objective environment for the capitalization of rural land. For example， perfect the rural land legislation and trading system of rural land property right， optimize the institutional environment， and establish the mechanism of risk prevention.

Key words：Three-right Separation； the capitalization of rural land； preconditions； existing constraints； suggestionsendprint