政府行政管理與城市社區群眾自治銜接互動問題研究綜述

繆維佳

摘 要：政府行政管理與城市社區群眾自治銜接互動問題是改革開放以來出現的新情況，總結和梳理學術界既有的研究成果，對于我們建構科學完善的理論研究體系，從而推動這一問題的順利解決，具有重大的啟示和借鑒意義。

關鍵詞：行政管理；群眾自治；銜接互動

發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，在城市社會具體表現為基層區街政府行政管理與社區群眾自治的銜接互動，這一問題是改革開放以來出現的新情況、新問題。在如何實現政府行政管理與社區群眾自治有效銜接和良性互動這一問題上，學術界百家爭鳴、見仁見智，研究成果非常豐富。

1 問題研究的中心是明晰政府公眾的相互關系

有學者認為，政府行政管理與城市社區群眾自治有效銜接和良性互動，其本質上是指二者之間關系的協調順暢。因此，實現這一目標的關鍵在于要準確定位政府與公眾的政治角色，界分政府與公眾的權能界限，規范政府與公眾的行為方式，協調政府與公眾的利益關系，整合政府與公眾的政治訴求，從而使二者的銜接互動實現制度化、規范化和程序化。城市社區自治采取政府資源與社區資源整合、行政機制與自治機制互動、政府功能與社區功能互補之路，他傾向于湖北省武漢市合作型或者混合型的江漢模式。基層群眾自治要發展，就必然要涉及到政府與自治組織的關系，涉及到黨在基層群眾自治中的地位與作用問題。從大局上講，基層群眾自治的發展對政府和政黨所形成的內在要求，是處理好政府、黨和自治組織之間關系的基木出發點。

2 問題研究的重點是規范政府的行政行為

有學者認為實現二者有效銜接和良性互動，其主導權在于政府，矛盾的主要方面是政府的權能過大，因此要著力構建有效和有限的現代政府，適當限制政府公共權力在社區的運行范圍，給予社區足夠的自由裁量權，從而激發社區本身的自治活力。王思斌教授認為，政府在社區里面的角色定位是全力經營的主導模式，其主導作用應該表現為倡導、動員、一定的經濟政策支持、監督評價和經驗推廣。而徐西勝等認為，社區建設要在政府的指導和幫助下，依靠社區的力量，強化社區功能。應在城市的市、區兩級建立社區建設指導協調委員會，由同級政府牽頭抓總。馬健認為社區自治，并不是否定政府在社區建設中的重要作用。事實上，無論是在中國或是國外社區建設搞得成功的國家，加強政府對社區的領導，都對社區建設與發展起了不可替代的作用。政府通過法律和政策，采用宏觀調控手段，指導和支持社會中介組織，聘用社區工作者、發動志愿者等經濟和社會方式組織、管理和推進社區的發展。

3 問題的研究集中于擴大公民有序自治參與

有學者認為實現二者有效銜接和良性互動，要優先扶持社會自治組織成長，擴大居民有序政治參與，培育公民社會和草根民主。傳統計劃經濟體制下形成的公民個體、社會組織作為政府和單位附屬品的歷史格局沒有根本改變，公民自治能力不足，難以構成社會自治的主體。同時由于市場化改革，社會組織相對獨立自由的發展，雖然在一定程度上促進了社會成員的流動分化和轉型，但是還沒有形成社會成員自愿自主基礎上的聯合、融合與整合，并且也沒有被納入主流社會的政治制度安排之中，社區自治呈現出一種自發散漫且低水平層次的社會治理過程。這加大了政府治理的難度，也給社會穩定帶來了壓力。如費孝通先生認為，社區建設的目標中要確立起以群眾自治為核心的基層民主化的主導方向。居民作為現代化、民主化意義上的市民參與社區自治，在文化、價值觀、思想方法和生話方式上尋找社區認同和自組織基礎。城市基層政府要及時充分授權給居民，培植“草根民主”，從而順利建立起社區居民的自治體系。華中師范大學徐勇教授也認為，在社區建設中應該強化自治取向，中國的居民自治屬于政府主導型自治。

4 問題的研究側重于建立健全的法規體系

有學者認為實現二者有效銜接和良性互動，要努力提供法律制度的保障，用具體明晰且具有操作性的法律來規范二者的具體行為。我國目前關于社會自治的法律水平層次較低，難以規范政府行政管理與社區群眾自治的關系。基層群眾自治雖然有法律依據，但基層群眾的首創實踐有時卻得不到法律的及時支持，失去現實的合法性。如唐亞林認為，要加快修訂《城市居委會組織法》，在法律上對城市社區的性質、地位、任務、組織結構與政府部門的關系等進行重新定位。尤其是在城市社區協助完成政府及其派出機構的各項工作這一問題上作出具體規定，即在政府及其派出機構委托城市社區完成與居民利益有關的工作時，兩者之間建立委托代理關系。林尚立教授認為，必須處理好基層群眾自治中的體制創新和依法辦事的關系。關于基層群眾自治的法律，主要有現行憲法、《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》，與目前的實踐相比較，法律還具有一定的超前性，其規定的精神要比目前的實踐更高一個層次，且大部分的法律規定都比較原則，尚未具體化。

總體來看，我國城市政府行政管理與社區群眾自治銜接互動問題研究，正在從探索爭鳴階段向深化研究解決實際問題階段轉變。學術界對以下問題的研究取得了顯著成果：一是深入分析了社區群眾自治發展的主要動因。學者們普遍認為，當前社區建設的實踐持續升溫，而理論研究也已經細致到研究政府行政管理與社區群眾自治銜接互動問題，這是因為經濟體制的改革以及單位制管理形式解體后，政府力圖通過推動社區建設，發展社區自治，來承接傳統體制下政府、單位的部分職能，提高人民生活水平，維護社區治安和穩定，促進和諧社會的建設。二是基本劃定了社區治理的幾種主要類型。主要有政府主導型、合作型或混合型、市民社會型等，各自代表城市分別是上海、武漢和沈陽，其它比較有特色的城市有天津、青島和南京等等。三是探討了在新一輪政府行政體制改革的大背景下，促進政府與社會和諧發展的路徑方法。學術界在關注政府職能轉變、大部制體制改革、政府治理等問題的同時，更關注政府行政管理與社會自治關系的和諧規范問題。四是深化了黨和政府在社區自治發展中角色功能的認識。進一步明確要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制，促進社會和諧發展。

但同時必須指出，針對以下幾個問題的理論與對策研究還亟待加強：一是政府行政管理與社區群眾自治有效銜接和良性互動的基本要件尚不明確。二是有利于二者有效銜接和良性互動發展的社區治理結構尚未成型。三是激發人民群眾有序自治參與的手段尚顯不力，提高社區群眾自治水平的理論研究還需進一步加強。四是作為二者有效銜接和良性互動發展基礎的社區服務水平還比較低。隨著我國群眾自治和基層民主的深化發展，這些問題日益成為突出的重大理論與現實問題，并將逐漸成為社區建設研究中的熱點問題。

參考文獻

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