論村民自治制度的現狀與完善

陳苗苗

摘要：村民自治制度，自建立以來取得了突出的成績，是基層民主形式的探索，但也反映出許多問題。要有效地應對民主建設在新時期的挑戰，更好推進基層民主進程，不僅需從理論上深刻認識村民自治，在法學視角下尋找突破口；同時也需要總結十多年的探索經驗并結合我國實際國情，不斷進行理論創新、制度創新，不斷反思，總結和完善；將民主自治與法治建設雙管齊下，同步推進。

關鍵詞：村民自治；民主；現狀；完善

中圖分類號：DF92文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）08-0111-01

一、村民自治的理論內涵

我國現行《憲法》第111條和相關法律只對村民委員會做出了定義，對村民自治并沒給出具體解釋。村民自治是指依法實行的通過村民選舉產生村民委員會，通過村民會議決定村內重大事務，制定村規民約；由村委會具體負責貫徹執行國家政策和法律，貫徹執行村民會議的決定，以村民自治權為核心的基層民主形式、社會自治制度和農村法治模式。

村民自治的憲法學思考。設立村民自治制度，立法者的意愿是實現基層民主，地方自治，不僅是每個個體通過自己的意志來選擇村民代表，并且還要積極參與到公共決策當中，這才算得上真正意義上的民主。

二、我國村民自治制度的現狀

《村民委員會組織法》自1998年11月實施以來，我國農村經濟體制改革中有諸多因素仍束縛著農村村民自治的健康發展。

農民大量外出，自治缺主體。現今留守農村的大多是老人和小孩，而他們的文化水平是不足以開展村民自治的。農村集體經濟薄弱，村民與村集體利益聯系較弱，對村委會選舉莫不關心，親自回家投票或寄票參與選舉的農民工極少。

在村民自治的過程中，村委會與村黨支部的矛盾在一些地方相當嚴重。有的村黨支部書記把黨的領導簡單理解為村黨支部或書記的個人領導，村委會則是村黨支部的一個部門，對村委工作大加干預，儼然成了黨員、黨支部甚至書記的個人自治。

鄉鎮政府對村委會的干預較大。鄉鎮政府一方面直接介入村委會選舉，部分地區的村干部，由鄉鎮黨政部門直接任免，甚至包括主任；另一方面非法干預村級財務，而且在村委會選舉中遇到了選民資格和賄選的界定不明確的問題。另外在村民自治權利的保障機制方面的規定也不明確包括程序和相應的處罰。

三、導致村民自治進程緩慢的原因

農村市場經濟使得農村貧富差距加大，利益分化更嚴重。另外，農村人口流動頻繁，絕大多數年輕人外出務工，留下的老少婦孺很難推動鄉村社會管理和自治的進程。

由于村民會議和村民代表會議的召開成本大，效率低，加上村民行使民主決策的積極性也不高，所以村委會行使的公共權力就愈來愈多，越久行政色彩就越濃。再加上民主監督和鄉鎮指導的缺失，村委會成為地方土皇帝也在所難免。

相關法律的缺失。孟德斯鳩說，法治首先需要良法，其次是其得到普遍的遵守。目前我國刑法還沒有把村民自治權利納入保護范圍，民訴、刑訴、行政訴訟法也側重于公民的財產權和人身權的保護，村民自治權不在其調整范圍之內。該制度現在最大的問題是無良法可依，無據可循。

四、村民自治制度的完善

（一）大力發展農村集體經濟和社團組織。

集體經濟力量是村民自治的正常運作的重要物質支撐，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性也不會高。要大力發展集體經濟，增強村委會服務功能，才能留住進城務工的村民，凝聚民心。比較個體而言，組織化的農民社團不僅能成為集中反映民意，增強自治能力，維護自身權益，還能有效促進農村經濟發展。

（二）理順“兩委”關系，規范村務決策和管理程序。

①各地普遍反映，“兩推一選”是緩解“兩委”矛盾、增強黨支部成員群眾基礎的一項有效措施。使得群眾對支部成員有了發言權，村務大事由村民群眾說了算，這條原則要明確并有必要的程序作保證，還須明確村委會和村黨委的職責，劃分各自工作，使之分工明確，權責統一。

（三）鄉鎮政府實現職能轉變

要想處理好鄉鎮政府與村委會的關系，要正確認識“領導”與“指導”的含義及區別。鄉鎮政府按照《村委會組織法》的規定做好本村的各項工作，不能像對待行政組織那樣，采用行政手段指控村委事務；同時也要注意到若鄉一級政府對村務不聞不問，不利于推進村民自治，還會導致過度自治化問題。

（四）完善村民自治的法律體系和制度保障

完善關于村民自治的立法。現行的《村民委員會組織法》已不能適應村民自治的發展要求，必須制定更具科學性的“村民自治法”。該制度的推進更多實體性法律的確權和程序性法律的保障，達到有法可依，依法自治。

給予自治權司法保護。鄉鎮政府違法干預自治事務，選舉和財物等，只能運用組織條例，行政綜合措施或按黨紀政紀處分。要健全保障機制，教育、引導農民學會行使民主權利，堅決防止和杜絕違法違規現象發生。對鄉鎮干部和村委會干部要分期分批培訓，教會他們如何發展基層民主。提高鄉村干部法制觀念，使得最基層確保村委會選舉不至于流于形式。

綜上，村民自治制度豐富了社會主義民主的內涵，推進了我國基層民主法治建設。村民自治適應了時代的需要，對農村政治文明建設也會產生深遠的影響。現階段我們必須以依法治國為依托，加快完善該制度，才能使其更好地服務于社會主義民主事業。

注釋：

①即黨員推薦、群眾推薦，黨內選舉，是目前全國各農村黨組織實行最廣泛的一種換屆選舉方式。

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