防范高校科研經費腐敗的全過程管理

王秋娜+劉媛+田映紅+熊娜

摘 要：文章引入全過程管理的概念，將高校科研活動劃分為立項、項目實施及結題三個階段，對各階段的特點，以及各階段可能出現的腐敗現象的根源、表現形式及過程監管了進行討論分析，提出了防范高校科研經費腐敗的全過程管理辦法。

關鍵詞：高校科研經費 腐敗 全過程管理

中圖分類號：F234.3 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）10-224-02

一、概述

高校科研經費是高校科研活動中必不可少的資源，也是高校最為關注的資源。近年來，國家在自然科學經費和社會科學經費方面都不斷加大投入和支持力度，據統計，中國“985工程”的34所高校在2007年就有很多學校科研經費已經達到12個億，而校均科研經費達到12個億的水平相當于美國AAU（美國大學聯合會）所屬高校的校均水平，相當于澳大利亞八校聯盟的校均水平。全國科技經費投入從2008年的4616億元增加到2012年的10298.4億元，5年間增長了5682.4億元。國家每年都有大量資金投入到各種科研項目，高校是科研項目的重要承擔單位，因此，高校科研經費快速增長，近十年年均增長超過20%。

然而，伴隨科研經費持續增長的，是高校中頻頻發生的科研經費腐敗現象。2003年2月，在摩托羅拉公司做測試的工程師陳進，將一片從美國買來的MOTO-freescale 56800芯片，雇人磨掉原有標志再加上自己LOGO，“研制”成了“完全擁有自主知識產權”的“漢芯一號”，并借此當上了上海交大教授、博導、微電子學院院長。借助“漢芯一號”，陳進申請了數十項重量級的科研項目，進而騙取了高達11億元的科研基金；北京郵電大學軟件學院執行院長宋茂強于2010年9月至2011年6月任北郵“面向新型網絡應用模式的網絡化操作系統”子課題負責人期間，虛列5名親友名單，簽訂虛假勞務合同，將國家科技重大專項中央財政資金68萬元據為己有；浙江大學教授陳英旭授意其博士生陸續以開具虛假發票、編造虛假合同、編制虛假賬目等手段，將“苕溪課題”專項科研經費套取或者變現非法占為己有，共貪污945萬余元；中科院院士候選人段振豪與2002年至2011年7月間，以報銷科研經費為由，使用虛假的票據報銷差旅費等，貪污130多萬元；北京航空航天大學主任孟江濤與2010年12月至2011年9月期間，采取偽造領導簽字、虛開會議通知、虛構會議支出和辦公用品支出等手段，先后挪用項目經費260萬元用于個人買賣期貨、黃金等經營活動。

頻發的高校科研經費腐敗，使國家投入的大量科研經費造成了極大的浪費，嚴重阻礙了科技創新與進步，妨礙了科研人才隊伍的培養，敗壞了科研精神。可以肯定的是，如果不能對高校科研經費進行行之有效的管理，科研經費還將成為人人惦記的“唐僧肉”。基于此，本文將對科研經費的全過程管理進行研究，對在科研活動中每一個環節上發生的科研經費活動進行管理，防范科研經費的腐敗的發生。

二、高校科研經費全過程管理研究

（一）科研管理的全過程

為便于研究分析，本文引入全過程管理的概念，將科研活動劃分為如圖1所示幾個階段，即：立項、項目實施和結題。通過全過程管理預防科研經費腐敗，就是在這幾個階段中，密切關注可能滋生腐敗的關鍵節點，做好過程監管，將腐敗扼殺在搖籃中。

（二）項目立項階段

1.項目分配的公平性問題。在科研建議階段并不直接涉及經費的活動，但是卻容易隱性的存在科研經費分配的公平性問題。事實上，科研腐敗從課題立項的源頭上就已經產生了。科研項目的“跑馬圈地”，“分蛋糕”，由幾個人說了算的現象，實際上是利益鏈存在。

對于高校來講，其科研經費的主要來源是國家或地方的科研投入，國家或地方在支持科技創新發展的時候，其計劃指南通常由各領域的專家或帶頭人確定，因此，對于一些沒有話語權的單位，其能爭取到的項目數量必然減少，配套的科研費自然減少。而那些有關系，或者有話語權的單位，其在項目建議階段自然能夠占據優勢，其申報項目的成功率就要大得多，其實，這也是腐敗現象的一種體現。

2.預算的合理性問題。在立項階段，預算的編制不合理，也為腐敗留下了可乘之機。比如在預算中，虛報勞務費、設備費用等，為后續的貪污腐敗留下漏洞，前面舉證的幾個貪污腐敗的案例概莫能外。

3.防范措施。在項目立項階段，首先應保證公平性。審核項目建議書時，一是應以國家的發展實際的需求準繩，建立各項考核指標，通過比對建議書與指標的符合性判定項目建議書的科研價值；二是應該對參與評審的專家資格進行審查，審查的內容不僅包含學術成就，還將其誠信水平作為參考，杜絕關系戶、利益鏈；三是建立嚴格的懲罰制度。對于在這個階段弄虛作假的，應該列入黑名單，終身不得參與類似的評審，并且對其參與的項目，審查的嚴格程度應當提高門檻，或者限制未來申請科研項目的資格；四是建立和完善監督機制，不僅僅是體系內的監管，更多的是廣泛的網絡監督。比如，對入選評審組的成員資格要進行廣泛的網絡監督等，對項目建議書也要進行網絡公示，進行監督。

其次，保證預算的合理性。目前，科研項目預算大都存在編制不合理的現象，究其主要原因是科研預算由非財務專業的科研項目負責人編寫，科研項目管理人員和財務人員僅僅是負責簽字審核，這基本上就是一個形式過程。為保證預算編制的合理性，一方面應該保證信息傳遞的對稱性。科研人員應通過信息平臺將相關的項目信息共享，保證財務人員審核過程中有據可依，并能將建議信息及時反饋。另一方面，建立財務顧問制度，項目成員應包括財務人員，負責預算編制等其他相關的財務工作。作為專業的財務人員，可以充分發揮其專業特長。財務人員參與到科研項目的全過程，可以對科研活動中的經費活動全面了解和掌握，編制預算將更加符合科研項目的實際要求。財務顧問具有獨立性，不受項目負責人的約束，對項目的財務活動進行監督。

（三）項目實施階段

1.腐敗形式的多樣性。項目實施階段，是進行腐敗防范的重要階段。此階段的腐敗行為主要表現為：一是“真發票，假事項”。按照目前的財務制度，科研項目實施，報銷只要提供發票、銷貨清單和合同，財務人員審核提供憑證的合法和合理性，除此之外無法進一步判斷是否存在真正的科研購買行為或者提供勞務事實。這正是諸多科研經費腐敗最常用的手段，是各類科研經費腐敗案件中幾乎都含有的手段；二是通過虛列勞務費、專家咨詢費等套現。因為這個費用的報銷比較簡單，只要手續完整，就可以將科研經費變現，是科研經費腐敗中的一種常用手段，宋茂強案正是采用的這種手段進行貪污腐敗的；三是抬高設備費，賺取回扣。對于數額巨大的科研項目來講，項目責任人可以遵循價格“就高不就低，有進口的就不用國內”的逆向原則做出設備費用開支預算，而在真正購買設備過程中，則選擇高價有回扣的設備經銷商，以此變相把科研經費轉變為私人收入。

2.防范措施。該過程的監管是科研經費監管的重點，可結合科研項目的年度檢查和中期評估進行，重點關注內控制度的合理性和有效性、數據的真實性、支出與概算的相符性。可采用的監管手段有：（1）“財務顧問制度”。項目成員應包括財務人員，負責預算編制、報銷預審核等其他相關的財務工作。作為專業的財務人員，可以充分發揮其專業特長。財務人員參與到科研項目的整過過程，可以對科研活動中的經費活動全面了解和掌握，編制預算將更加符合科研項目的實際要求。財務顧問具有獨立性，不受項目負責人的約束，對項目的財務活動進行監督。財務顧問對自己的行為應承擔責任，當出現腐敗時，財務顧問要承擔相應的責任。（2）建立完善的科研預算制度。預算制度要體現原則性和靈活性。原則性就是支出應該與預算相符。靈活性是指由于科研活動的靈活性，允許在一定程度上的預算變更，同時要求其對科研經費預算變更要有項目進展的材料支撐，管理部門要考察預算變動的必要性。現階段預算變更的流程多是填制預算變更申請表或報告，對支撐材料幾乎沒有明確要求。最終變更后，仍然必須遵循原則性。（3）基于互聯網建立科研信息公開平臺。使用網絡手段使負責人和管理部門及時準確掌握項目經費的支出情況。并定期向社會公示，接受除管理部門以外的其他社會監督。（4）建立完善的審計制度。雖然目前各高校都建立了相應的審計監察制度，內部監審工作人員在立項、實施和結題全過程參與工作，但發揮的作用不大，主要的審計工作都依托于主管部門和第三方事務所，所以高校內部的監審部門應在預防科研經費腐敗的管理領域要有新的舉措。（5）完善法律體系，建立問責制度。目前，在科研領域里，中國目前還沒有一部關于科研項目立項、審批、經費使用、監管責任的系統法律。立法的缺失，直接導致科研項目管理的混亂。因此使得很多人存在僥幸心理，也使得很多人能夠逍遙法外。“漢芯造假案”就是一個很好的能說明問題的典型案件，當事人以及相關的責任人除了被免除職務外，至今未受到其他任何形式的問責處理，相對于此案件帶來的影響，其處理結果難免讓人唏噓。因此，盡快建立完善的科研經費腐敗法律體系和問責機制，加大貪污腐敗的違法代價，在科研人員中建立影響力和威懾力，使得那些心存僥幸之人不敢越雷池半步。問責制度應該有兩方面的含義，其一是對貪污腐敗當事人的問責；其一是對各審核、審計和監督環節不作為的相關人員的問責。

（四）項目結題驗收階段

1.結題過程中的亂象。好的開始需要完美的結尾，科研項目的結題工作是控制科研經費腐敗的最終防線。結題階段所表現出來的主要問題有：一是科研經費存在突擊使用的現象。由于預算不合理，有的科研項目存在大量的科研經費節余。根據制度，如果科研經費不使用完，將會影響到以后的科研經費的申報，因此存在了突擊開銷的情況，從而也滋生了一系列的腐敗現象。從這幾年曝光的科研腐敗的案例中可見，造假套取科研經費的手段“五花八門”：包括用學生身份證冒領勞務費、以差旅費、辦公經費等的名義開具虛假發票、編造虛假合同、編制虛假賬目等；二是評審走過場。在有些高校，有本事拿到項目就有本事結題。只要有關系，經費充足，請幾個好說話的專家，就能通過評審；三是內部監管不到位。一般除了自上而下的審計抽查有一定威懾力，高校內部對科研經費的使用監管要求不嚴，管理力度不夠；四是“財務一票否決權”執行不到位。科研項目結題，評審專家中有一位是財務專家，主要是對科研經費的預決算執行情況、經費使用過程中財務規范性等做出評價，具有“一票否決權”，但如果其他業界專家對科研項目評價中肯，財務專家會從屬意見。

2.防范措施。科研經費的決算應由管理科研經費的財務部門提供明細賬，審核科研人員填寫的決算報表與明細賬是否一致，審計部門進行審核，科研人員解釋預決算的偏差原因，科研管理部門進行審查。對于審查中發現的問題要判別是政策方面的問題還是執行方面的問題，并形成分析研究報告，以便對科研經費的管理工作進行改進。

該過程監管的重點是經費使用的有序性和數據的準確性，監管的結果用于科研管理部門對科研單位和科研項目經費使用的評價，對評價結果進行收集、整理、入數據庫，根據評價結果分類定級，并形成獎懲措施。

過程監管應注意的問題有：一是嚴格按照預算對決算情況進行審查；二是問責制度。對通過各種關系而完成結題的項目，一方面要追究項目負責人的責任，一方面對評審成員也要追究責任；三是形成科研管理部門、監察審計部門和財務部門的聯動機制。在立項、項目實施和結題驗收階段都要充分發揮職能管理作用；四是高度重視“財務一票否決權”，對科研經費的財務管理方面的評價，可選擇不止一位財務專家，使用德爾菲法，即函詢調查法，在各專家互不通氣的情況下，根據自己的專業判斷科研經費的預決算情況、財務規范性等，避免因一位財務專家參與而盲從，同時減少一個人判斷的主觀性。

三、結論

防范高校科研經費腐敗的全過程管理，是對科研的立項、實施及結算階段中各階段對應的科研經費活動進行管理。本文針對不同階段的特點、要求和重點，采取有針對性的監管措施并輔之以相應的獎懲措施，確保立項的公平性，有效提高科研經費使用的合理性，保證科研經費結算的準確性，積極防范科研經費腐敗的發生，促使科研經費發揮最大效益，積極積累科研經費管理全過程中的經驗，不斷提高科研經費管理的科學性和規范性，降低科研經費腐敗的滋生，保證我國高校科研事業持續穩定的發展。

參考文獻：

[1] 熊娜.新常態下高校科研經費管理探索與研究[J].經濟師，2015（9）

[2] 萬麗華，龔培河.高校科研經費腐敗的形式、根源與對策[J].科學管理研究，2014（5）

（作者單位：昆明醫科大學計劃財務處 云南昆明 650000；通訊作者：熊娜。）（責編：賈偉）