新公共管理運動對我國政府改革的啟示

閆雪蕾

【摘要】20世紀70年代末西方發達國家相繼進行了“政府再造”運動，這場針對以傳統官僚體制為基礎的行政管理體系進行了市場化改造，并形成了新的公共管理模式。本文從新公共管理理論的背景、內容以及對我國改革的啟示，以期有助于我國政府改革的理論建設和借鑒此管理理論時更有理性的把握。

【關鍵詞】新公共管理；政府改革；啟示

一，新公共管理運動產生的背景

新公共管理實踐模式的興起有其深刻的社會背景和原因。

首先，經濟和政治因素在改革中起了決定性作用。20世紀70年代石油危機之后，西方國家普遍出現了經濟衰退，導致各國高額的財政赤字，福利國家不堪重負，面臨一系列新的政治與社會問題，這是引發政府改革的直接原因。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中說道解決財政赤字問題有三種方法：一是限制開支和公共任務的終結；二是增加收入尤其是稅收；三是用較少的開支實現公共任務，即少花錢多辦事。而只有第三條途徑才是解決現實問題的可選擇出路，新公共管理改革正是走的這條道路。

其次，經濟全球化的出現是改革的推動力。全球化趨勢加強了各個西方國家對本國經濟競爭力的高度重視；政府能力是一國綜合國力和競爭力的一中主導因素，政府如何引導和調控國民經濟，參與國際經濟競爭，促進經濟發展，成為政府面對的棘手問題。同時，傳統的管理模式已不能適應全球化時代的全方位要求，即處理國際問題已不是傳統涉外部門的專門職責，政府其他部門的參與越來越多，權責的重新劃分，能力及效率的要求也是推動現有公共部門改革的重要因素。

再次，新技術革命尤其是信息革命是當代西方政府改革的一種催化劑。信息技術的快速發展為建立起靈活、高效、透明的政府創造了可能性。信息時代的來臨打破了長期以來政府對公共信息的壟斷，新通訊技術以及接觸政府信息的便利使公民及社會團體更多的更便利地接觸到公共事務并表達自己的訴求。這也要求政府對其運作過程及公民的反饋做出回應。

最后，傳統的官僚體制即科層制的失效以及經濟學向政治研究領域的擴展也是西方新公共管理運動興起的動因。傳統的科層制已不能有效地適應公共事務越來越龐雜的現代社會，尤其是經濟全球化的影響使得科層制的體制僵化、效率低下、人浮于事等缺點暴露出來，這些缺點對社會、經濟、政治生活帶來諸多不良影響及阻礙，改革行政管理模式勢在必行。此外，經濟學理論對政治問題的解釋研究是新管理運動興起的另一個客觀原因。經濟學的精準有效為行政管理改革帶來示范效應，提高效率、降低交易成本、合理配置資源、執行激勵措施等經濟學手段被用來指導行政管理改革。

二，新公共管理理論的主要觀點

新公共管理理論是由西方各國政府改革的實踐發展而來，其內容主要有以下幾個方面：

（1）政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”。新公共管理理論認為政府應該改變以前的管理模式，對政府職能和社會之間的關系進行重新定位。掌舵是決策者和指揮者，而劃槳則是指執行者。政府作為整個國家事務的管理者不可能事必躬親，它要做的是管理工作，即通過綜合運用決策、計劃、組織、領導、溝通、控制等功能，對人和物進行合理配置，有效完成其政策目標的過程。所以要將管理和具體的操作區分開，政府要做的是政策的制定而不是執行。一個有效的政府不是指一個能“執行”的政府，而是一個善于治理的政府。

（2）以“顧客”為政府活動的導向。新公共管理理論認為政府的責任是根據公民的需要向其提供服務，這與企業管理中的“顧客至上”原則有著相似之處。政府作為公共服務的提供者，必然要以顧客的需求為導向，這里所言及的顧客就是指社會公眾。政府與社會公眾的關系就像競爭市場中企業與顧客的關系一樣。這種“顧客導向”的活動原則就是要使政府傾聽社會公眾的意見，建立明確的服務標準，按照社會公眾的要求提供公共服務，以達到改善公共服務質量的目的。

（3）政府管理由集權向分權轉變。在原來的政府管理模式中，官僚制占據著主要地位，要求上級支配下級，下級絕對服從上級的集權式等級制度。但是，在這種制度下，下級完全按照上級的指令行事，抑制了下級的積極性和創造性，造成行政效率低下。為了改變這一局面，新公共管理理論認為政府應該下放權力

充分調動基層人員的積極性、主動性和創造性，實行參與管理，讓公眾參與到政府的政策制定中來，重視公眾的需求，以此來提高政府的行政效率。

（4）在行政管理中引入競爭機制。雖然政府是公共服務的提供者，但不一定所有的公共服務都應該有政府來提供。在某些領域應給逐漸取消政府公共服務的壟斷性，讓更多的私營部門參與到公共服務的供給中來。將競爭機制引入到政府的公共管理，一方面可以提高私營部門的積極性和主動性，促進私營部門的發展，另一方面，可以有效提高公共服務的質量與效率。對政府來說，則可以達到降低行政成本，提高公共產品質量的效果。

（5）重視結果而非過程。新公共管理理論認為公共部門的任務是提供商品和公共服務，所以政府管理的重點應該向政府活動的結果轉移。傳統的公共行政有著一系列的規章制度和程序，在政府活動中，為了維護這些制度和程序，往往耗費較多的人力和物力，但是所形成的效果并不理想。利用信息時代的便處，更新行政管理電子系統，可以更加便捷地完成管理工作。

（6）政府的管理應注重活動的目標和使命。由于過度的法制化、規范化，政府行政權力的運行受制于規章制度的約束，造成效率低下的后果。政府改革應該注意到，公共活動的目的在于向社會公共提供更好質量和更高效率的服務。因此政府要盡量減少行政過程中的繁文縟節，以提高辦事效率，提升服務質量為中心。

三，對新公共管理運動的評價

當代西方新公共管理運動已走過了20余年的歷程，目前要對這一運動進行蓋棺定論還為時尚早，人們對這一新管理模式的評價也褒貶不一。但它對西方政府改革實踐及模式所產生的影響卻是深刻的。作為傳統公共行政模式的替代物，新公共管理模式的公共部門管理特別是政府部門管理中的一次重大突破。其效率驅動模式、小型化與分權模式、追求卓越模式、公共服務取向模式等管理取向提高了行政效率及公共服務質量，節約了交易成本，減少了行政管理中的浪費情況等，適應了現代的社會經濟生活。然而，它也有著內在的缺陷及局限性，人們對其改革取向及模式的理論基礎、意識形態、改革的總方向及各種改革具體措施等方面提出批評。首先，人們批評新公共管理的理論基礎和意識形態傾向。波利特等人認為新公共管理是一種意識形態的思想體系，是一種新保守主義或新自由主義的公共管理哲學，這種公共管理新模式以及公共選擇理論和新制度經濟學為其理論基礎，濫用經濟學的假設、理論和方法，是經濟學帝國主義向公共部門管理領域的擴張。其次，人們批評新公共管理改革的市場化和管理主義的總方向。認為市場化取向的改革提現了改革者對市場價值和市場機制的崇拜，是一種新的“市場神話”。而管理主義的改革取向則忽視了公共部門與私人部門的本質差別，照搬私人部門的管理模式，實質上是一種“新泰勒主義”。再次，人們對新公共管理各種具體措施提出批評。例如，分權有利于增強自主性和靈活性，但也帶來了分散主義、本位主義、保護主義等，并增加了公共開支；顧客至上提供了回應性、多樣性的服務，但卻把公民降低為一般的消費者；結果導向等企業管理模式提高了效率，但也產生了如何與公共職能有機結合的問題等等。

總之，新公共管理運動確實為西方國家在行政管理改革上提供了切實可行的方法，但同時也帶來了新的管理問題，可見改革不是朝夕之事，而是要持續而為。

四，新公共管理運動對我國政府改革的啟示

啟示一，西方各國的這次改革是在社會制度健全穩定運行的基礎上進行的“政府再造”，而我國的法制、市場經濟制度不是很健全，也沒有得到充分的實施，社會福利制度不完善，各個地區差異較大。因此，完善法律法規、經濟制度、社會福利制度等是改革的重要方向。

啟示二，精簡機構或是權力下放，是可行的提高行政效率的途徑，但不是改革的目的或者結果。精簡機構或者是分權是西方政府改革的一個重點，為了提高行政效率，降低交易成本，從經濟學角度進行機構的并構精簡，管理模式趨于扁平化，以減少審批等手續，確實有效地克服了傳統科層制中的層層指揮層層審批的繁瑣和僵化。另外，中央與地方的權力劃分，這關系到地方的靈活性和創造性問題。但這兩者都是改革的可行路徑或手段，不是改革的目的，中國實行過大部制改革，結果是機構先是少了，但卻又出現了反彈，比以前還要多。也實行過權力下放，但卻是一放就亂，一抓就死。可見這兩條路徑是好的，但在中國的實行還是要研究中外官僚制在文化、社會、政治上的異同。

啟示三，“顧客至上”這一取向引導我們建設服務型政府。服務型政府也是近來中國政府改革取向，其理論基礎是為人民服務這一口號。提高公共服務質量、對公眾更具回應性、聽取民眾的需求等是這一取向的基本內涵。但這并不是將公共部門弱化為私人部門，換言之，在公共部門引入私人部門的管理理念是提高其服務質量，而在本質上，在需要有中央權威存在的歷史階段上，公共部門始終承擔著權威這一重要功能。在此，不能斷然假設所有的民眾是理性的，即使每個人都是理性的經濟人，那也有集體的困境這種狀況。因此，公共部門的權威性不能同時弱化。