新預算法下科研事業單位預算管理的對策探討

文/張騰

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新預算法下科研事業單位預算管理的對策探討

文/張騰

摘要：結合新預算法實施以來科研事業單位預算管理的實踐，解析了新預算法對科研事業單位預算管理的政策影響，并提出適應財政改革要求加強預算管理的對策措施。

關鍵詞：新預算法；科研事業單位；預算管理

素有經濟憲法之稱的預算法于2014 年8月31日經全國人大常委會審議通過了修正案，并于2015年1月1日起正式施行。以新預算法為核心的新一輪預算管理制度改革是建立公共財政制度的必然要求，是提高現代政府治理能力的重要保障。新預算法以構建“全面規范、公開透明”的預算制度為目標，在預算內容的完整性、預算編制的科學性、預算執行的規范性、預算監督的嚴肅性及預算活動的公開性等方面提出了更高要求。科研事業單位作為公共財政預算單位，必然要適應預算管理改革的要求，不斷改進和加強預算管理。

一、新預算法對科研事業單位預算管理的影響

（一）提高預算編制內容的完整性

1.所有收支納入預算，實行全口徑預算管理。新預算法明確規定政府的全部收入和支出都應當納入預算，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。我國自2011年起已全面取消了預算外收支，原預算外收入全部上繳國庫，納入預算管理。新預算法在此基礎上，進一步明晰界定了四本預算的功能定位、編制原則及相互關系，建立了全口徑預算體系，提高了預算的完整性，促進預算管理由碎片化向統籌化方向轉變，真正實現“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”。

2.改進預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制。跨年度預算平衡機制打破了以往單一年度預算平衡機制，將促進預算安排由收入約束性向收入預期性轉變，從而更加符合預算收支安排的需要。跨年度預算平衡機制的建立要求科研事業單位改變“以收定支”的單一預算方式，不僅要準確測算預算年度的收支計劃，還要合理預計中長期的收支規劃，從而增強預算的前瞻性和全面性。

3.突出預算與政策結合，實行中期財政規劃管理。中期財政規劃管理要求部門編制三年滾動規劃，對未來三年重大收支情況進行分析預測。實行中期財政規劃將有效提升預算的統籌能力和可持續性，促進預算審核的重點向支出預算和政策拓展。這就要求科研事業單位預算編制要從單一財務預算向財務預算與業務預算相結合轉變，實現預算收支安排與單位發展規劃的實質性融合。

（二）增進預算編制方式的科學性

1.健全預算標準體系。新預算法強調要按照預算支出標準編制預算。以預算支出標準作為支出預算安排的測算依據和約束條件，將有效杜絕預算支出的隨意性，促進預算編制向規范化、精準化方向邁進。

2.細化預算支出分類。新預算法規定要嚴格按照政府收支功能分類和經濟分類編制部門預決算，決算應當與預算相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出。新預算法對于預決算細化編制的要求，使得以經驗估計為主的粗放式預算編制模式難以為繼，科研事業單位預決算編制必須在科學測算、精細核算的基礎上進行，并要充分利用會計核算和財務分析手段，實現預決算的口徑銜接，從而有效減少和控制預決算差異率。

（三）加強預算執行管理的規范性

1.硬化預算支出約束。新預算法強調了預算的嚴肅性和權威性，明確規定經人大批準的預算，非經法定程序，不得調整。預算支出要嚴格按照預算用途、預算科目和規定程序執行。這就需要科研事業單位改變重預算編制輕預算執行的觀念，全面提高預算編制的精細化水平和預算執行的規范化程度，在預算編制環節，做到預算早編細編、收入應編盡編、支出準編全編；在預算執行環節，堅持無預算不支出，超預算不支出，進而從源頭上解決預算編制與執行“兩張皮”的問題。

2.規范國庫收付管理。新預算法明確規定政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。自2001年我國推行國庫集中收付制度以來，國庫管理制度日益健全，資金覆蓋范圍愈加廣泛。隨著新預算法的實施，公務卡結算管理、國庫動態監控管理等改革持續深入，科研事業單位要主動適應改革要求，嚴格國庫集中收付管理，促進預算收支公開透明，保障資金運行安全有效。

3.嚴格政府采購管理。新預算要求預算支出涉及政府采購的應嚴格執行政府采購規定，政府采購情況列入預決算公開范圍。政府采購與部門預算、國庫集中支付制度共同構成了引領公共財政支出管理改革的三駕馬車，是規范財政支出的重要工具。為切實增強財政支出的規范性和透明度，科研事業單位必須加快建立政府采購與預算管理的結合機制，完善政府采購預算，規范政府采購行為。

4.加強結轉結余管理。新預算法要求積極盤活存量資金，明確規定連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理，預算執行情況作為預算編制的重要依據，結轉結余情況列入決算審查的重點內容。由于科研項目資金下達較遲、實施周期較長，科研事業單位普遍存在結轉結余規模較大的問題，在當前嚴控結轉結余的形勢下，科研事業單位必須把加快預算執行進度作為預算管理的重點內容，努力壓減結轉結余規模，切實規范結轉結余管理。

（四）提升預算資金支出的有效性

新預算法確立了“講求績效”的預算原則，并將之貫穿到預算編制、審查、執行及決算等各個環節。績效管理突破了“重分配輕管理，重支出輕績效”的局限，是公共財政框架下實現對預算資金支出問責問效的有效方式。隨著績效管理的內涵和范圍不斷擴大，科研事業單位必須樹立績效管理的理念，切實改進資金管理，提高支出效益。

（五）增強預算監督審查的嚴肅性

新預算法勾勒了預算監督審查的體系框架，形成了人大監督、財政監督、審計監督、部門監督以及社會監督為一體的全方位預算監督體系，加大了問責力度，強化了責任追究。長期以來，科研事業單位普遍存在著內控意識淡薄，監督檢查弱化的問題，隨著預決算審計監督的常態化、全面化、嚴格化，科研事業單位必須進一步強化內部控制、加強監督檢查，著力提升預算的嚴肅性和規范性。

（六）加大預算經濟活動的公開性

新預算法確立了預決算公開的制度框架，對于公開的內容、時間、主體等都作了全面、具體的規定，明確要求部門預決算、機關運行經費的安排使用情況、政府采購情況等內容都應當及時向社會公開。隨著預決算公開的要求不斷提高，科研事業單位必須牢固樹立透明預算、陽光理財的觀念，積極穩妥推進預決算公開，自覺接受公眾監督，切實規范理財行為。

二、新預算法下加強科研事業單位預算管理的對策

（一）強化頂層設計，實施全面預算管理

1.全員預算。全員預算是指預算編制和執行過程的全員參與。隨著新預算法的實施，僅僅依靠財務部門閉門造車的預算模式已不能適應預算管理改革的要求。針對科研事業單位普遍存在的預算參與度低、執行力弱的實際，一方面要加強預算政策宣傳，形成人人懂預算、人人參與預算的良好氛圍；另一方面要完善預算組織體系，將預算管理職責層層分解，落實到具體責任部門和責任人，形成全員參與、全員監督、全員考核的體制機制。

2.全面預算。全面預算是指預算編制范圍應涵蓋所有收支。一是要加強收支統籌管理，將單位所有收支納入預算盤子統籌安排；二是要建立資產管理、戰略管理與預算管理的結合機制，在編制預算時，不僅要編制財務收支預算，還要同步編制資產配置預算、政府采購預算及中期財務規劃。

3.全程預算。全程預算是指預算管理流程的全程化。預算管理不能僅僅停留在預算編制這一環節，而是應該對預算編制、執行、控制、監督與評價等全過程進行流程化管理［1］。科研事業單位只有建立健全編制精細、執行嚴格、控制有力、監督到位、檢查問效的全過程預算管理體系，才能真正確保預算的約束性和嚴肅性。

（二）細化預算編制，改進預算編制方式

1.完善預算編制流程。一是要規范預算編制程序，明確預算編制、審核、上報、批復的職責權限和管理流程，確保預算編制程序規范。二是要前移預算編制關口，要提早謀劃預算編制工作，提前制定中期財務規劃和年度工作計劃，提前開展項目規劃論證及政府采購預算等工作，從而提高預算編制及執行效率。

2.細化預算編制內容。一是要嚴格基本支出標準，嚴格按照人員、公用、資產等支出定額和限額標準，精細計算各項支出，確保支出有標準、支出有依據；從嚴控制一般性支出，確保財政供養人員只減不增、“三公”經費等行政運行支出只減不增。二是要細化項目支出預算，完善項目內容、資金用途、支出標準，使項目預算更加具體化，提高預算的可執行性。

3.改進預算編制方法。一是要采取零基預算法。年度預算要結合各類收支增減因素，根據財力可能和支出需要、支出政策、支出標準重新測算，尤其是項目預算要摒棄傳統的基數加增長的預算模式，預算安排的重點要由只關注增長轉向更注重績效。零基預算有利于提高預算編制的科學性和準確性，解決資金“固化”問題，從而增強預算單位的成本控制能力和預算調控能力。二是要運用信息技術手段。要構建完善預算管理信息化平臺，強化機構、人員、工資、資產等基礎信息管理，確保預算基礎信息的準確性和完整性；要建立各項收支測算的政策依據庫和數據信息庫，并制定統一的預算編報模板，實現預算的規范化、標準化編報，提高預算編審的質量和效率。

（三）硬化預算約束，完善預算執行體系

1.構建多維會計核算體系。要進一步提升會計核算的精細化水平，完善會計核算體系，分別按功能分類、經濟分類、基本支出、項目支出設置會計科目，并按資金來源、項目性質設置核算項目，以此構建一個涵蓋科目、項目及部門的多維會計核算體系，從而滿足預決算編制、預算執行及財務查詢等多重需求。

2.嚴格國庫集中收付管理。一是要優化國庫支付方式，嚴格控制國庫現金支付，積極推進公務卡結算管理，著力提升預算執行的透明度和可追溯性；二是要強化國庫支付對賬，及時做好國庫支付系統與會計核算系統的對賬工作，確保支付與核算相一致。

3.強化預算執行分析控制。一是要健全預算執行管理制度。預算批復后，要及時編制單位內部細化執行預算，對預算進行細化分解和批復下達，明確各部門的預算指標、預算執行方案和管理責任，建立支出與責任相適應的制度，切實做到預算資金“誰使用，誰負責”。二是要完善預算執行查詢系統。要借助信息技術手段，建立健全預算執行動態查詢系統，實現對預算執行情況的實時查詢、全程監控，從而增強預算執行的主動性和時效性。三是建立預算執行分析機制。加強預算執行的分析控制，定期通報預算執行進度，及時糾正預算執行偏差，切實提高預算執行效力。四是要加強預算支出審核控制。明確各項支出的開支范圍、開支標準和支出用途，加強授權審批控制、支出審核控制，切實硬化預算約束。

4.規范政府采購管理。一是要完善政府采購制度，明確采購職責、采購范圍、采購方式、采購流程、采購檔案管理等內容。二是要健全政府采購組織，成立由相關職能部門及專家組成的政府采購小組，具體負責政府采購的組織實施。三是要規范政府采購程序，加強對采購需求、采購預算、采購計劃、采購實施的流程控制和銜接，實現政府采購各環節的相互制衡。

5.建立存量資金清理機制。一是建立存量資金定期清理機制。全面清查單位存量資金規模及構成等情況，摸清存量資金家底，分析存量資金成因，定期分類清理現有存量資金，嚴格控制新增存量資金。二是建立結轉結余與預算編制結合機制。對于預算執行進度緩慢的項目適當核減預算；對于跨年度項目編制分年度預算；對于沒有特定用途的結余資金應納入預算統籌安排。三是建立結余資金統籌使用機制。健全結余資金管理制度，加大結余資金統籌使用力度，明確資金統籌使用的方式方法，確保結余資金使用規范有效。

6.加強決算數據分析評價。要轉變“重預算、輕決算”的觀念，提高決算編

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基金項目：2016年江蘇省農業科學院基本科研業務專項軟科學項目新預算法下加強科研事業單位預算管理的對策研究（編號：ZX（16）4023）。