高等教育對口支援財政轉(zhuǎn)移支付問題研究

楊富

摘 要：高等教育對口支援工作是貫徹落實西部大開發(fā)戰(zhàn)略，推動我國高等教育均衡發(fā)展和促進西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要舉措。由于我國橫向財政轉(zhuǎn)移支付的不規(guī)范性和對口支援的特殊性，橫向與縱向財政轉(zhuǎn)移支付混行并存，因此制約了對口支援工作的進程。建立以國家財政轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)，完善國家引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、東西部高校合作發(fā)展的高等教育對口支援模式，能夠有效解決財政轉(zhuǎn)移支付問題，推動高等教育對口支援長足發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高等教育；對口支援；財政轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1002-4107（2016）12-0033-03

一、高等教育對口支援的歷史演進

自2001年教育部開展對口支援西部高校工作以來，高等教育對口支援工作已開展15年，主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

第一階段：2001年—2005年。“十五”期間是高等教育對口支援啟動和實施階段。2001年，教育部印發(fā)了《關(guān)于實施“對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計劃”的通知》，對口支援計劃正式啟動，確定北京大學(xué)、清華大學(xué)等13所高校采取一對一方式對口支援石河子大學(xué)、青海大學(xué)等西部高校。2005年教育部印發(fā)了《關(guān)于實施“援疆學(xué)科建設(shè)計劃”的通知》，由武漢大學(xué)、西安交通大學(xué)等41所高校對口支援新疆大學(xué)、石河子大學(xué)等11所高校的82個一級學(xué)科建設(shè)，對口支援工作全面深入展開。

第二階段：2006年—2009年。“十一五”期間是國家深入推進對口支援工作的重要時期，2006年教育部印發(fā)了《關(guān)于進一步深入開展對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作的意見》，重點加強受援高校的本科教學(xué)工作水平和教育質(zhì)量。2006年教育部統(tǒng)戰(zhàn)部和國家民委印發(fā)了《關(guān)于進一步加強教育對口支援西藏工作的意見》，采取多對一的方式，由35所高校對口支援西藏地區(qū)6所高校，實現(xiàn)了對西藏高校對口支援的全覆蓋。

第三階段：2010年—2015年。2010年，教育部印發(fā)了《關(guān)于進一步推進對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作的意見》，明確提出對口支援工作要從注重促進受援高校自身發(fā)展，轉(zhuǎn)移到增強受援高校服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力上來。目前，支援高校由2001年的13所擴展至94所，受援高校由原來的13所擴展至67所，以政策為支撐、以支援與受援高校為主體、以科學(xué)管理和長效機制為保障的對口支援體系已基本形成。

二、高等教育財政轉(zhuǎn)移支付制度推行的意義

（一）“共同富裕”發(fā)展戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)

我國經(jīng)濟社會發(fā)展表現(xiàn)出極為明顯的區(qū)域差異，東中西部地區(qū)的差異較大。國家通過支持基礎(chǔ)條件較好的東部地區(qū)先發(fā)展起來，然后東部帶動西部，“先富帶后富，逐步實現(xiàn)共同富裕”，有效推進了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。東部地區(qū)帶動西部地區(qū)發(fā)展的重要措施就是財政轉(zhuǎn)移支付，一種形式是把東部地區(qū)豐富的財稅通過中央財政轉(zhuǎn)移支付的形式來支持西部地區(qū)發(fā)展；另一種形式是采取對口支援的形式，把東部地區(qū)的資金、技術(shù)、人才、管理等資源向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。對口支援是中國特色協(xié)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展的重要舉措，根據(jù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，借力東部地區(qū)的優(yōu)勢資源，通過對口支援的形式，促進西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。對口支援模式分為邊疆地區(qū)對口支援、災(zāi)害損失嚴重地區(qū)對口支援和重大工程對口支援三種政策模式[1]。目前，主要是援疆、援藏、三峽工程移民安置和汶川災(zāi)后重建工作，對口支援推動了西部地區(qū)的發(fā)展和災(zāi)區(qū)的恢復(fù)重建，對協(xié)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。

（二）推動區(qū)域均衡發(fā)展的重要舉措

我國財政轉(zhuǎn)移支付有較強的特殊性，其根本目標在于實現(xiàn)各地區(qū)的均衡發(fā)展，實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，同時也附帶促進地區(qū)穩(wěn)定、生態(tài)補償、民族共同發(fā)展、災(zāi)害應(yīng)對等功能。社會主義制度的本質(zhì)決定了我國財政轉(zhuǎn)移支付的特殊性，即通過財政轉(zhuǎn)移支付確保各地區(qū)各族人民享受改革開放的成果，推動在各地區(qū)均衡發(fā)展，這是我國財政轉(zhuǎn)移支付的本質(zhì)。在對口支援中最突出的是援藏、援疆，西藏和新疆的發(fā)展較為特殊，是西部地區(qū)發(fā)展的短板，對新疆和西藏實施大力度的財政轉(zhuǎn)移支付措施，是全面推動國家整體經(jīng)濟社會和諧發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實需要。特別是國家“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，將有效帶動區(qū)域間的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，整合區(qū)域資源，推動經(jīng)濟社會縱深發(fā)展。在此大背景下，財政轉(zhuǎn)移支付對加強“一帶一路”重要戰(zhàn)略節(jié)點的發(fā)展建設(shè)尤為重要，而中西部地區(qū)則是建設(shè)的重點之一，有利于縮小與東部地區(qū)的差異。

（三）財政轉(zhuǎn)移支付意義的集中體現(xiàn)

高等教育對口支援旨在通過國家對西部高校實施特殊政策、特殊扶持項目的縱向財政轉(zhuǎn)移支付形式和東部地區(qū)高校在師資建設(shè)、實驗室建設(shè)、專業(yè)學(xué)科建設(shè)、科研合作等方面對口支援的橫向財政轉(zhuǎn)移支付形式，全面提升西部地區(qū)高校發(fā)展水平，推動高等教育的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)高等教育公平。這兩種財政轉(zhuǎn)移支付形式既關(guān)系國家高等教育均衡發(fā)展的大局，也關(guān)系到西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。通過對口支援著力使西部高校成為本地區(qū)人才、技術(shù)、創(chuàng)新的中心，發(fā)揮對地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用。高等教育對口支援是財政轉(zhuǎn)移支付的重要形式，本質(zhì)上體現(xiàn)了我國財政轉(zhuǎn)移支付的重要政策精神，是以教育為中心、為突破口實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，推動全面建成小康社會，實現(xiàn)共同富裕的重要戰(zhàn)略舉措。

三、高等教育對口支援財政轉(zhuǎn)移支付的模式

高等教育對口支援是由國家（教育部）主導(dǎo)、支援高校廣泛參與的援助體系，是國家政策扶持、資金支持和支援高校智力資源、物質(zhì)資金向受援高校轉(zhuǎn)移的過程。從財政轉(zhuǎn)移支付角度講，是國家加大對西部地區(qū)高等教育的財政轉(zhuǎn)移支付力度，運用行政手段把東部發(fā)達地區(qū)優(yōu)勢教育資源向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。通過東部支援高校對口支援西部受援高校，搭建起推動西部地區(qū)高等教育發(fā)展的橫向財政轉(zhuǎn)移支付渠道，主要有縱向財政轉(zhuǎn)移支付和橫向財政轉(zhuǎn)移支付兩種模式。

（一）縱向財政轉(zhuǎn)移支付行為

國家通過高等教育對口支援加大了對西部地區(qū)和民族地區(qū)高等教育的財政轉(zhuǎn)移支付力度，主要有以下幾種方式和渠道。

1.重點高校建設(shè)。教育部與相關(guān)省（自治區(qū)）開展重點高校共建工作，加大政策和資金支持力度，在西部和民族地區(qū)建設(shè)一批高水平重點大學(xué)。在高等教育對口支援10年中，貴州大學(xué)、寧夏大學(xué)、西藏大學(xué)、青海大學(xué)和石河子大學(xué)進入了“211工程”國家重點建設(shè)高校行列。

2.“質(zhì)量工程”項目。2007年教育部實施了“質(zhì)量工程”項目，投入專項資金支持在西部地區(qū)高校建設(shè)數(shù)字化教室，支持西部高校教師和干部到支援高校進修和學(xué)習(xí)鍛煉，提高本科教學(xué)水平。以“十一五”期間為例，中央財政投入了5520萬元，資助近3000名受援高校教師鍛煉學(xué)習(xí)[2]。“十二五”期間教育部財政部設(shè)立1.5億元專項資金，資助5000名西部受援高校教師到支援高校進修學(xué)習(xí)[3]。

3.學(xué)科建設(shè)。截止到2011年，受援高校一級博士點總量由6個增長至115個，二級博士點由102個增長至592個，一級碩士點由73個增長至632個，二級碩士點由773個增長至2229個[4]。學(xué)科建設(shè)的發(fā)展主要得益于支援高校的援助，更離不開教育部和財政部的有力支持。

4.科研支持。在科研方面教育部側(cè)重向西部地區(qū)高校傾斜，注重提升西部高校科研能力。2001年—2011年，受援高校科研經(jīng)費由50835萬元增長到126770萬元，增長了2.5倍，支援高校與受援高校聯(lián)合承擔(dān)省部級以上科研項目共300項[5]。

5.對口支援高校申請定向培養(yǎng)博士與碩士研究生

單獨招生計劃。2011年教育啟動實施了“對口支援高校申請定向培養(yǎng)博士研究生碩士研究生單獨招生計劃”，加大對西部高校師資力量的培養(yǎng)。雖然培養(yǎng)經(jīng)費財政撥付給支援高校，但是主要受益方卻為受援高校。此外，教育部財政部在“十二五”期間設(shè)立1.5億元專項資金支持對口支援工作，安排給西藏教育廳、貴州教育廳、云南教育廳和青海教育廳共計2500萬元，支持各高校加強對口支援工作。

國家政策和資金支持發(fā)揮了重要作用，通過縱向財政轉(zhuǎn)移模式國家對西部高等教育給予了大力扶持。這種財政轉(zhuǎn)移模式主要是專項轉(zhuǎn)移支付和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，服務(wù)于中央發(fā)展西部高等教育、提升西部地區(qū)發(fā)展能力、縮小東西部地區(qū)差異的特定目標。此外，以支援高校對口援助受援高校的橫向財政轉(zhuǎn)移支付模式在高等教育對口支援中也占有較大比重，發(fā)揮著非常重要的作用。

（二）橫向財政轉(zhuǎn)移支付行為

支援高校對受援高校的支援主要體現(xiàn)為橫向財政轉(zhuǎn)移支付行為，支援高校主要是在隊伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、圖書儀器設(shè)備、本科生聯(lián)合招生等方面開展支援工作。

1.隊伍建設(shè)。支援高校除了接受受援高校教師進修干部掛職、培養(yǎng)碩士博士研究生外，向受援高校選派高水平教師和優(yōu)秀管理干部是對口支援工作中的一項重要舉措。如中國人民大學(xué)在對口支援工作10年間，共有教師干部12人次到西部高校任教掛職，開展短期講座學(xué)術(shù)論壇27次。

2.學(xué)科建設(shè)。學(xué)科建設(shè)是高等教育對口支援的核心內(nèi)容之一，是受援高校發(fā)展的關(guān)鍵。如在西南交通大學(xué)的援助下，西藏大學(xué)2003年開辦了工科專業(yè)，填補了西藏高等工科教育的空白[6]。在中國人民大學(xué)支援下，新疆財經(jīng)大學(xué)新聞與傳播學(xué)專業(yè)從無到有、發(fā)展壯大。

3.本科生聯(lián)合招生。對口支援的重要目標之一是協(xié)調(diào)東西部高等教育的均衡發(fā)展，推動教育公平，本科生聯(lián)合招生是貫徹這一目標的重要舉措。如復(fù)旦大學(xué)與西藏民族學(xué)院、云南大學(xué)和重慶醫(yī)科大學(xué)開展的插班本科生和聯(lián)合培養(yǎng)本科生工作，10年間共聯(lián)合培養(yǎng)本科生近400名，有效地實現(xiàn)了優(yōu)資教育資源的共享。

4.圖書儀器設(shè)備。在高等教育對口支援中，實驗室、儀器設(shè)備、圖書資料等硬件是許多受援高校發(fā)展的瓶頸，此方面的援助對西部高校發(fā)展至關(guān)重要。圖書儀器設(shè)備的支援能夠有效改善支援高校的辦學(xué)條件，是工作的重要內(nèi)容和載體。據(jù)不完全統(tǒng)計，“十一五”期間西藏高校共接受支援高校投入資金約2107.06萬元，進行實驗室建設(shè)、實驗科研設(shè)備購置、科研開發(fā)和圖書及辦公設(shè)備配備，共接受捐贈圖書約51.45萬冊，西藏高校辦學(xué)條件得到了顯著改善。

支援高校對口支援受援高校是工作核心，通過對口支援的通道，東部高校投入了巨大的人力、物力和財力。這種大規(guī)模的橫向財政轉(zhuǎn)移支付形式是推動高等教育均衡發(fā)展的重大舉措。高等教育對口支援從本質(zhì)上就是國家采用橫向財政轉(zhuǎn)移支付的形式來協(xié)調(diào)教育資源配置，推動高等教育科學(xué)發(fā)展。

四、高等教育對口支援財政轉(zhuǎn)移支付的核心問題

（一）財政轉(zhuǎn)移支付制度的依據(jù)

高等教育對口支援不同于省與省（自治區(qū)）、企業(yè)對企業(yè)之間的對口支援，高校作為非盈利組織，受到政府和教育主管部門的財政管控，高校與高校間的對口支援主要是單向的資源流動，是一種特定領(lǐng)域中的強制性的資源轉(zhuǎn)移。單純地從共同富裕論、政治穩(wěn)定論、民族特殊論、生態(tài)補償論、基本權(quán)力均等論和災(zāi)害及突發(fā)事變論等倫理觀來理解，不能建立起高等教育對口支援中財政橫向轉(zhuǎn)移支付的合理依據(jù)[7]。沒有法律和制度化的依據(jù)，緊靠國家行政命令來推動高等教育對口支援中財政橫向轉(zhuǎn)移支付是不科學(xué)、不規(guī)范的，也是非常脆弱的。長期發(fā)展下去，只能增強政府的行政干預(yù)，無法建立起高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的良性體制。

（二）市場機制下財政轉(zhuǎn)移支付的資源配置效率

橫縱兩種財政轉(zhuǎn)移方式并存，縱向財政轉(zhuǎn)移支付依托國家政策搭建起對口支援的整體框架，橫向財政轉(zhuǎn)移支付為主要內(nèi)容，形成了橫縱混合模式。但這種模式并不是固定化的，也不是基于制度化所建立形成的，具有較大的隨意性。橫縱兩方資源的流動與配置主要基于國家的政策和對口支援雙方的協(xié)議，資源的適用性不高，很難實現(xiàn)資源的最優(yōu)組合。橫向財政轉(zhuǎn)移和縱向財政轉(zhuǎn)移如何實現(xiàn)高效率也是制約工作成效的重要方面，以受援高校實驗室規(guī)劃建設(shè)為例，是以對口支援高校援建為主，還是以國家專項投入為主？受援高校師資隊伍是否以目前國家投入培訓(xùn)資金，支援高校承擔(dān)培訓(xùn)任務(wù)為最優(yōu)模式？很值得商榷。

對口支援的雙方主體與教育主管部門越來越認識到，必須逐漸把單向的對口支援轉(zhuǎn)向互惠共贏，實現(xiàn)“支援”到“合作”的轉(zhuǎn)變[8]。“合作”實質(zhì)即資源的雙向流動，在橫向財政轉(zhuǎn)移支付模式下，讓支援高校不只單純地收獲政治榮譽和社會聲譽，也從教師和管理干部鍛煉、科研項目開發(fā)和地方經(jīng)濟服務(wù)中收獲利益。以政府主導(dǎo)的體制過渡為政府主管、市場主導(dǎo)、支援高校與受援高校合作共贏的模式，才能實現(xiàn)高等教育對口支援的科學(xué)發(fā)展。

（三）財政轉(zhuǎn)移支付制度的資金支撐

高等教育對口支援各種資源的流動，最終要表現(xiàn)為資金或以資金為載體，國家投入的專項資金來源明確、毋庸置疑，但支援高校對口支援的橫向資金的來源卻難以明確。目前，我國高校資金主要來源于國家撥款、地方財政撥款、社會捐助和本校自身收入，支援高校多為部屬院校，資金主要來源于這四個方面。對口援助資金從何渠道來，支援高校有不同的認識，一種認為應(yīng)來源于國家和地方財政撥款，既然國家要求開展對口支援工作，高校作為非營利組織，相關(guān)經(jīng)費必然由國家提供；另一種認為由支援高校剩余財力支出，是多渠道的來源。可以明確的是，支援高校的援助資金不應(yīng)來自國家財政撥款，既不符合我國現(xiàn)行財政制度，也不利于資金效用的發(fā)揮，也偏離了對口支援的本質(zhì)。高等教育對口支援實質(zhì)是由東到西的橫向財政轉(zhuǎn)移，主要把東部資源向西部地區(qū)高等教育領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，資金應(yīng)來源于國家撥款以外的渠道。

（四）橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建

我國高校嚴格按照事業(yè)單位財政管理，對口支援經(jīng)費如何納入財政管理體制中，形成規(guī)范的預(yù)算、支出、管理和審計是當(dāng)前高等教育對口支援中的難題。以支援經(jīng)費的預(yù)算為例，經(jīng)費的數(shù)額國家沒有規(guī)定，沒有制度上的約束，主要是雙方講政治、講感情，通過協(xié)議博弈的結(jié)果，按照現(xiàn)行財政體制，受援高校直接將項目款項列入接受捐贈中，而支援高校則較難處理，這種半自愿半強制的“援助”很難找到合適科目列入本校支出中。加之沒有有效的審計監(jiān)督，對資金的支出和效益很難評價，容易滋生諸多問題。

對口支援是中國特色的財政轉(zhuǎn)移支付形式，高等教育對口支援是其中的一部分，對中國高等教育發(fā)展有較大影響。在我國橫向財政轉(zhuǎn)移制度尚未構(gòu)建和高等教育對口支援長期持續(xù)發(fā)展的情況下，應(yīng)加大國家財政支持西部高等教育發(fā)展的力度，以國家財政轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)，建立完善國家引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、東西部高校合作發(fā)展的高等教育對口支援模式，如此才能有效解決高等教育對口支援中的財政轉(zhuǎn)移支付問題，推動高等教育均衡科學(xué)發(fā)展。

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