新型城鎮化社區組織結構轉型與功能變遷

摘要：基于豫北33個新型城鎮化社區的調查分析并以結構轉型與功能變遷視角，考察新型城鎮化社區組織結構轉型與功能變遷的實踐邏輯，從而提出一種“重構論”以回應“解體論”與“延續論”的學術爭論。（1）新型城鎮化社區組織重構雖然由國家推動和政府主導，帶有一定程度的自上而下強制性，但基層社區并未完全被動接受，而是以自己的方式不斷進行實踐創新并通過“變通”實現新制度的落實。（2）豫北新型城鎮化社區組織重構遵循政黨—政府—社會三維一體的多元共治理念，主要包括“四委一中心”的新型社區組織架構、黨員群眾服務站和社會管理綜合服務站、網格化管理模式以及“四議兩公開”民主決策程序等。（3）文章打破村莊治理與社區治理的傳統二分轉型邏輯，將新型城鎮化社區視作城鄉連續統一體框架內的一種特殊人口聚落模式和社會空間，采用生成性視角考察社區組織轉型和功能變遷的實踐邏輯，提出作為一種通向共治之路的“重構論”實踐邏輯。

關鍵詞：新型城鎮化；社區組織；結構轉型；功能變遷

中圖分類號：C912.83文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0068-06

收稿日期：20160405DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.10

基金項目：國家社會科學基金項目（15BRK008）

作者簡介：田鵬（1986—），男，河海大學公共管理學院博士研究生，主要研究方向為城鄉社會學。

一、問題的提出

據國家統計局的數據顯示，2000年中國有360萬個自然村，到2010年已經減少到270萬個，10年時間里約有90萬個自然村落消失，平均每天接近300個自然村落消失[1]。以全國農村改革試驗區和河南省統籌城鄉發展試驗區的新鄉市為例，該市以新型城鎮化社區建設為契機，以統籌城鄉發展為抓手，以城鄉一體化為切入點，按照“分類指導、群眾自愿、產業為基、就業為本、生計為先、量力而行”的原則；依據《國家扶貧開發發展綱要（2011—2020年）》《新鄉市三年扶貧行動計劃》和《新鄉市新型城鎮化社區建設行動計劃》，計劃將全市3 571個行政村規劃整合為900個新型社區。采用“一個主體，兩個載體” 的統籌發展理念，以“做強主城、膨脹縣城、發展鎮域集聚區、建設城鎮化社區”為建設思路，通過“農民自建、集體代建、招商建設、社會援建”4種建設途徑和“城中村改造型、舊村完善型、村莊合并型、服務共享型、整體搬遷型”5種建設模式[2]，計劃用8年左右時間分三步實現基本建成重點區域內352個新型社區，實現農民就地就近城鎮化。到2013年市、縣集中力量建成52個示范社區；到2015年建成200個重點社區；到2018年重點區域內新型社區全部建成，達到社區基礎設施和公共服務設施全部建設到位，規劃農戶全部入住城鎮化社區，各項優惠政策兌現落實，社區管理運行規范，三分之二以上的社區勞動力從事二三產業的建設標準[3]。截止2014年底，新鄉市重點區域內352個社區已全部啟動建設，累計完成各類資金投入288億元，建房面積3 510萬平方米，入住農戶168萬戶，復耕或恢復生態面積3萬畝[4]。目前，學術界關于新型城鎮化進程中“村改居”組織轉型和功能變遷的研究存在“解體論”和“延續論”之爭，前者認為農民集中居住后村莊共同體處于瓦解之中，農村失去了承擔撤村并居任務的合法主體，絕大多數建立在土地集體所有制和集體經濟基礎上的村莊共同體也因集體所有制和集體經濟的瓦解而名存實亡，因此，“解體論”從制度變遷和組織轉型的角度認為隨著“村落的終結”和村莊解體，村民自治失去其必要的社會基礎，村民委員會必然名存實亡。而后者則指出，雖然“村改居”名義上實現了村莊治理模式向社區治理模式轉型，但實踐中的“村改居”仍然延續村民自治的運作邏輯，且“村改居”后相當長一段時期內繼續保持村民自治具有一定的現實合理性，因此，“延續論”從村民自治的地域范圍、自治主體、自治內容、自治資源和自治規則等角度認為，“村改居”后上述內容并未發生實質性變化，村民委員會依然具有存在的合理性和必要性，雖然仍面臨一系列制度困境和政策障礙，但短期內村治模式仍然發揮功能[5]。但豫北新型城鎮化社區組織重構的文本樣態和實踐邏輯表明，新型城鎮化社區組織重構并非新農村建設時期單純依靠“村改居”或“村轉居”實現的，也不同于珠江三角洲地區鄉村都市化進程中宗族文化復興和社會工作組織、志愿者組織、行業協會等民間組織大量介入[6]，新型城鎮化社區組織重構呈現出一種既不同于“解體論”也不同于“延續論”的實踐邏輯，筆者稱之為“重構論”。因此，本文基于豫北33個新型城鎮化社區的調查分析并以結構轉型—功能變遷視角考察作為一種通向共治之路的制度變遷—“重構論”之實踐邏輯從而回應“解體論”與“延續論”的學術爭論。

二、村治組織：文本樣態與實踐規則

1.隨著農村經濟社會的發展，特別是城鄉戶籍制度、農村稅費改革等的不斷深化，為適應新形勢下的農村建設和發展，進一步發展基層民主、保障村民的合法權益，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）明確規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。學術界關于村民委員會的研究非常之多，各學者關于村民委員會根本性質已無分歧，它是農村基層群眾性自治組織而非國家權力機關或其派出機構，但實踐中的村民自治組織卻出現了準行政化或半行政化趨勢[7]；同時，該趨勢在“項目制”的分級運作治理體制下進一步被強化，并與基層群眾性自治組織的文本樣態相沖突而面臨制度合法性問題。《村委會組織法》規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，而村民委員會則協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。顯然，村民委員會與鄉鎮人民政府之間是指導與被指導的關系，但實踐中的關系往往因為村民委員會協助完成鄉鎮人民政府的行政事務而發生不同程度的異化，鄉鎮大量基層事務是由村委會完成的，雖然鄉鎮政府與村委會是指導關系而非領導關系，但鄉鎮干部與村干部往往需要通過私人關系來實現國家意志的基層貫徹。一言以蔽之，作為制度性連接不足的實踐補充，通過構建和維持一種基于以人情——面子為基本特征的特殊私人關系，以有效敦促村干部積極配合政府工作已成為鄉鎮干部對待村干部的一種普遍方式[8]。而村委會的半行政化轉型也導致村干部面臨角色沖突和身份困境，一方面村委會的自治性決定村莊管理者與被管理者是統一的，村干部既是國家利益代言人也是村民和村莊集體利益代理人；另一方面作為理性人的村干部在國家意志和集體利益權衡中實現自身利益最大化，有學者稱其為“精致的利己主義者”[9]。但調研中發現，村干部的角色沖突的本質是熟人社會日常運作邏輯產生的結構性困境，即作為一種嵌入式治理，村干部的村民身份必然要求其成為村民的“守夜人”，而“項目治國”時代里的項目分級運作體制要求其必須同時扮演國家意志執行者的角色，而當國家利益和集體利益相抵牾時，村干部的角色沖突和身份困境就不可避免。

2.關于村民委員會的人員組成與職能，《村委會組織法》則明確規定，村民委員會由主任、副主任和委員共3～7人組成，且應包括婦女成員，多民族居民村莊還應當有人數較少民族的成員。村委會的職能主要包括經濟職能和社會職能，經濟職能主要要求村委會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障村集體組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產和其他合法權益。而村委會的社會職能主要包括宣傳憲法、法律、法規和國家相關政策；維護村民合法權益，教育和推動村民履行法律規定的義務；開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；支持公益活動，推動農村社區建設。新鄉市柴莊小區馬主任就是原來柴莊村最年輕的村長，32歲返鄉創辦耐火材料廠，帶動了一大批年輕勞動力就業。隨著我國農村社會經濟發展和農民貧富分化的日趨加劇，村民自治實踐樣態趨于多元化，誰來治村及如何治村似乎已成為一個“不成問題的問題”，實踐中出現了富人治村的新型治理景觀[10]。當然，不能以發展集體經濟為名實施賄選使得富人治村，從而破壞村級村民自治這一中國特殊基層民主的制度創新。因此，中國鄉村社會的善治只有在村民自治的基礎上加強基層政府轉型，重點推進村級民主制度建設和創新實踐機制才能真正實現[11]。

3.關于基層黨組織在村民自治中的作用，《村委會組織法》則明確規定，中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權。因此，作為基層民主的核心，村民自治是一種直接民主的重要形式，必須堅持以下兩個重要原則：一是必須堅持黨的領導；二是必須堅持依法辦事。而《中國共產黨農村基層組織工作條例》則明確規定，鄉鎮黨的委員會和村黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村的全部工作和戰斗力的基礎，是鄉鎮、村各種組織和各項工作的領導核心，村黨支部領導村民委員會、村集體經濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規及各自章程充分行使職權。因此，為充分保障村黨支部的領導地位，實踐中村黨支部書記和村委會主任一肩挑的做法十分普遍。但隨著中國基層社區自主性增強和社會力量逐漸壯大，計劃經濟時代下中國共產黨的組織運行慣性使其出現結構錯位而陷入邊緣化困境，不利于其在基層社區建設中領導地位和核心作用的充分發揮[12]。因此，針對基層黨組織在農村社區建設中功能弱化和職能定位模糊的實踐困境，積極吸納中農階層并推動其發展壯大，對基層黨組織核心作用的發揮并保障基層社會良性運行具有重要的現實意義。

從制度主義視角而言，組織結構轉型與功能變遷實則是一種制度變遷的過程，而作為一種分析框架的制度變遷是由占據不同利益的個人和群體之間相互作用而推動和約束的，其軌跡和方向取決于參與其中的多重制度邏輯及其相互作用，因此，需在行動者群體間的相互作用中解讀制度變遷的邏輯和內生性過程[13]。新型城鎮化社區組織重構雖然由國家推動和政府主導，但基層社區并未完全被動接受，而是通過“變通”實現新制度的落實[14]。一方面新型城鎮化進程中的農民進社區在終結傳統村落樣態的同時，也部分瓦解了作為基層群眾自治組織的村民委員會的運行基礎；另一方面城市社區導向的規劃理念催生的新問題對社區治理體系重構和社會秩序整合帶來了機遇和挑戰，重構新社區組織并回應治理訴求、規避治理危機就成為社區秩序重建的關鍵環節。但正如托克維爾在《舊制度與大革命》中所言，新舊制度之間雖然對立，但其背后存在著千絲萬縷的聯系，新的大廈往往矗立在舊建筑的瓦礫之上[15]。如果說空間集聚和農民上樓部分摧毀了傳統村莊治理模式及其社會基礎，那么，作為一種自上而下的強制性制度變遷，新社區組織重構就不得不面對傳統村治的制度遺產及其運作慣習。

三、“通向共治之路”：社區組織體系的文本重構

空間營造的社區化并未使得社區組織重構遵循現代城市社區治理理念和路徑，而是面對傳統村治的“制度遺產”探索出一條“通往共治之路”的組織重構路徑。因此探索豫北新型城鎮化社區組織重構路徑，尤其展示其組織樣態并與現代城市街居制社區組織文本樣態進行對比性分析，進而歸納新型城鎮化社區組織轉型與功能變遷的實踐邏輯。調查發現，豫北新型城鎮化社區組織重構遵循政黨—政府—社會三維一體的多元共治理念，主要包括以下幾個方面：

1.“四委一中心”的新型社區組織架構。“四委一中心”即社區黨總支、社區管理委員會、社區居民代表委員會、社區監督委員會和社區便民服務中心，其文本樣態主要包括以下內容：（1）社區黨總支機構下設三個分支，由社區所在鄉鎮主管副職擔任書記，社區所包含原村莊黨支部書記擔任副職和成員，其主要職責包括：宣傳、貫徹、執行黨的路線、方針、政策；執行社區黨員大會的決定、決議；領導社區居民委員會、共青團、婦代會、民兵、集體經濟組織等村級組織；加強對社區經濟工作的領導；堅持和保障居民依法開展自治活動；領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督；搞好本社區的社會主義精神文明建設和社會治安綜合治理、計劃生育工作。（2）社區管理委員會由社區所在鄉鎮主管副職擔任主任，社區所包含原村莊村主任擔任副職和成員，其主要職責包括：創新社區管理體制，嚴格把握政府依法行政和社區依法自治相結合的原則；健全社區服務體系，積極推進政府公共服務、社會中介服務、社區自助服務“三位一體”服務體系建設；建立工作激勵機制，評選表彰先進單位和先進工作者，鼓勵創優爭先。（3）社區居民委員會遵循以人為本、服務群眾、擴大民主、居民自治、尊重歷史、維護權益、因地制宜、循序漸進的原則，由社區所在鄉鎮主管副職擔任主任，社區所包含原村莊村主任擔任副職和成員，其主要職責包括：始終把廣大居民的根本利益作為各項工作的出發點和落腳點，提高居民的生活質量和文明程度；按照民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的要求，逐步實現居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督；在推進新型城鎮化社區管理體制和運行機制的過程中，保持原有體制、文化、管理的延續性，尊重歷史，維護群眾的各項權利義務；堅持實事求是，一切從實際出發，從搭建管理框架、建立有效的新型城鎮化社區管理機制入手，有計劃、有步驟地建立健全新型城鎮化社區管理體制和工作運行機制。（4）社區監委會由社區群眾代表擔任成員，其主要職責包括：充分發揮基層黨組織的領導核心和戰斗堡壘作用，切實保障社區居民群眾根本利益；根據《村民委員會組織法》的規定，加強基層民主監督，確保社區重大事項決策和實施的公開、公平、公正；實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則，并接受民主評議；收集民意，圍繞監督事項開展調查分析，提出監督意見，發現和糾正問題并公布監督結果，反饋意見。（5）社區便民服務中心下設社區居民議事協商委員會、社區社會管理綜治工作委員會、社區人口計生工作委員會、社區文明創建工作委員會、社區社會保障工作委員會、社區經濟服務工作委員會、社區社會組織培育站、社區志愿者服務站、社區便民事務代理服務站。

2.黨員群眾服務站和社會管理綜合服務站，兩者皆由鄉鎮主導實施，是國家基層政權建設的重要組成部分，是新型社區組織重構的重要補充，承擔著超越社區自治范疇的社會治理。黨員群眾服務站則是黨密切聯系群眾的基層組織，實施首問負責制。所謂首問負責制是指凡屬轄區內的群眾到黨群服務站申請服務項目，服務站第一個接待受理的工作人員即為首問負責人，首問負責人擔任接待來求助、辦事的群眾并負責為其服務的責任。對黨員群眾服務站受理的群眾求助服務一般在5個工作日內予以書面或口頭回復，特殊情況可適當延長，最長不超過15個工作日，做到事事有反饋、有記錄，件件有落實。第一接待人全程負責，結束求助后才能視為完成首問責任。黨群服務站的工作內容包括：政策咨詢、權益維護、辦事咨詢、法律援助、資料查詢、代理承辦、社會捐贈、黨群救助、生產生活服務、經濟社會事務、組織關系轉移。而社會管理綜合服務站則提供與村民利益相關的社會治安、法律宣傳、公共衛生、計劃生育、優撫救濟、社區教育、勞動就業、社會保障、社會救助、文化體育、消費維權及老年人、傷殘人、未成年人、婦女、流動人口等弱勢群體權益保障，推動社會管理和公共服務全面覆蓋，主要職責包括：（1）農村宅基地審批；（2）集體建設用地審批；（3）村鎮規劃建設管理；（4）核發林木采伐許可證；（5）開據收養子女計生證明；（6）農民工創業培訓和技能培訓；（7）發放低保資金領取證；（8）催繳新型農村合作醫療保險；（9）催繳養老保險；（10）開據殘疾人證明；（11）民間糾紛調解；（12）發放農機補貼；（13）勞動就業培訓；（14）發放其他直接向農民的補貼；（15）農村新型合作醫療大額報銷；（16）開據農村二孩生育證；（17）開據嬰兒入戶證明；（18）開據農村一孩生育證明；（19）開據獨生子女證；（20）開據人工終止妊娠證明；（21）開據流動人口婚育證明；（22）開據計生戶優惠證。

3.構建社區管理網格，通過完善居民參與機制形成上下聯動的多元共治格局。基層社區管理網格化是為了應對農村公共治理危機而設計的現代新型基層治理模式[16]；因此，網格化管理成為重構農村治理結構的一種制度選擇和實踐創新，在保障基層民主自治、提升基層治理績效、維護基層民眾的合法權益等方面具有不可替代的基礎性作用。“社區管理引進網格化模式，每一棟樓會選舉一名‘樓長（四級網格員），每一個單元還會選舉一名‘單元長（四級網格員），樓長也是群眾代表，社區每年會發500元的補助金。居民有任何需求可就近找到網格員（一般是樓長），樓長再同三級網格員（居委會成員）協調，共同處理居民需求，因為樓長和單元長都是居民自己選舉出來的，并不是上級指派下來的，所以，這種網格化管理模式可以看作基層民主的一種有效實踐。”《新鄉市張村鄉網格化管理辦法》規定，為便于網格員掌握民情、開展普查、入戶走訪、日常巡查、任務核查等工作，實行彈性工作制度，結合工作需要，合理安排工作時間，保證每周工作時間不少于40小時，且滿足兩個85%要求，即網格內村民對網格員的熟悉率達到85%以上，對網格員服務滿意度達到85%以上。實行網格員每天晨會和每周例會制度，日常考勤由社區負責，實行一月一考核、一季一排名、年度總評比的考核機制，采取聽、看、議、查相結合的分層分級考核辦法。而網格員的工作職責主要包括：主動開展本轄區內各類矛盾糾紛的排查、調處、化解工作，每天記錄走訪、服務、巡查等情況；及時排查上報社區的較大矛盾糾紛、較大不安定因素和不安全隱患等各類動態信息；能夠與群眾保持聯系，了解民情、轉達民情、解決民情，完成好社區的管理與服務，最大程度減少矛盾，促進社會和諧；定期開展法制和治安防范的宣傳等工作；服務和幫助空巢老人、孤寡老人、殘疾老人、留守兒童婦女等特殊群體；協助司法部門對服刑在教人員、刑滿釋放人員、社區矯正人員等進行幫教和管控；協助有關部門做好本社區環境整治、科技文化、農技咨詢等服務工作；協助本社區開展其他社會服務和社會管理工作，為群眾代表辦理相關部門延伸的基本公共服務事項。

4.“四議兩公開”工作制度保障社區居民的賦權式參與，從而實現政黨—政府—社會三維一體的多元共治格局。作為農村基層組織建設的新探索，“四議兩公開”是我國基層協商式治理的新探索、新實踐、新創舉[17]。《新鄉市張村鄉“四議兩公開”工作制度實施條例》規定，凡是村級重大事務和與農民群眾切身利益相關的事項，都要按照“四議兩公開”工作法決策、實施。主要內容包括：新農村建設長期規劃和年度工作計劃；村集體土地的承包、租賃情況；公益事業經費籌集、組織實施與管理情況；集體經濟項目的立項、承包等的建設情況；集體資產購建與處理、集體借貸、集體企業改制；村級建設規劃、土地征用及補償分配、宅基地審報；計劃生育、農村低保、新型農村合作醫療等政策和制度的落實；重大救災救濟款物的發放，以及其他應當民主決策的事項。“四議兩公開”工作程序如下：村黨支部提議—村“兩委”會商議—黨員大會審議—村民代表會議或村民會議決議—決議公開—實施結果公開。

四、結論與討論

本文基于豫北33個新型城鎮化社區的調查分析并以結構轉型—功能變遷視角考察作為一種通向共治之路的制度變遷—“重構論”之實踐邏輯，從而回應“解體論”與“延續論”的學術爭論。筆者認為，作為一種通向共治之路的制度變遷，“重構論”包含下述基本命題：

1.不同于村民委員會（村莊治理）——居民委員會（社區治理）的二分轉型邏輯，“重構論”打破這種非此即彼的孤島分析范式，并承續從“國家與社會”到“制度與生活”這一中國社會變遷研究的視角轉換[18]，將新型城鎮化社區視作城鄉連續統一體框架內的一種特殊人口聚落模式和社會空間，采用生成性視角考察社區組織轉型和功能變遷的實踐邏輯，即作為文本樣態的組織重構是如何落地生根的。因此，從本體論意義上而言，“重構論”將新型城鎮化社區組織轉型和功能變遷視作一個基于功能—結構辯證作用的動態建構過程。

2.“重構論”既不徹底否認“解體論”的核心觀點也不完全認同“延續論”的基本結論，而是在兩者間持一種二元辯證觀，即“在解體中延續，在延續中解體”。所謂“解體中延續”是指：一方面在組織重構中村委會“文本制度”廢除及“農民進社區”導致村治模式運作的社會基礎消失；另一方面制度運行慣習、組織運作慣性及流動的鄉土性使得村治規則和鄉土資源在新組織中延續。而所謂“在延續中解體”則是指：一方面隨著基層社區治理的現代化轉型，村治制度運行慣習與村莊組織運作慣性逐漸為現代公共治理規則和治理資源所打破；另一方面隨著中國鄉土個體化進程的進一步加深，流動的鄉土性逐漸為下滲的現代性所侵蝕，最終使得完成文本重構的社區組織真正實現實踐重構。因此，從認識論意義上而言，“重構論”對新型城鎮化社區組織重構持兩階段轉型觀—文本重構向實踐重構的轉型，社區組織運行前期主要通過外部的制度移植實現文本重構，伴隨著公民責任的萌芽社區意識的崛起，這種文本意義上的組織重構最終實現實踐重構，且在文本重構向實踐重構的轉型期間往往出現文本制度與實踐規則的相互背離。

3.以“重構論”視角考察豫北新型城鎮化社區組織重構過程則發現，當前社區僅僅完成組織轉型及功能變遷的第一階段——“文本重構”，包括“四委一中心”“黨員群眾服務站”“社會管理綜合服務中心”“網格化管理模式”及“四議兩公開”民主決策程序，其目的是通過自上而下的制度移植實現治理模式轉型，即從村治到社區多元共治，并通過“四委一中心”將傳統鄉鎮—村莊（村民）二元關系轉變為鄉鎮—社區—小區（居民）的新三維一體互動格局。因此，如果說費孝通意義上的“雙軌制”是皇權與紳權二元博弈的產物，是皇權不下鄉年代里“雙軌政治”的實踐邏輯[19]，那么，鄉鎮—社區—小區（居民）的新三維一體互動格局則可視作國家政權建設時代背景下的一種“新雙軌制”，正如新鄉市2015年新型城鎮化社區建設工作匯報材料所顯示的，加快社區基層組織與村組織有機融合，在推進新型城鎮化社區建設的過程中，積極探索社區雙軌制組織建設，每個社區成立社區黨總支和管委會，社區涵蓋村納入社區管轄，鎮黨委政府選派工作能力強的黨政副職任社區黨總支書記，有能力的機關干部任管委會主任，整合村的支部書記擔任總支委員，村主任擔任管委會委員，分別分管社區的安全保衛、文化衛生、幫貧解困、便民告知等工作，積極參與社區的服務管理，引導村干部逐步向社區干部過渡。

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