京津冀地區(qū)基層法院法官職業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查研究

馬雪立+劉暢+李盛松

摘要：在京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略大背景下以及最高人民法院積極進行的京津冀協(xié)同發(fā)展提高司法服務的倡導下，對京津冀地區(qū)基層法院法官的職業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進行了分析。首先，對京津冀地區(qū)基層法院法官的辦案量、晉升機制、法官的心理狀況，職業(yè)壓力以及員額制落地后的情形進行分析，觀測到法官群體面臨的困境，其次，對三地法官遇到的發(fā)展困境的原因進行分析，最后，為應司法助京津冀協(xié)同發(fā)展的要求，對改善法官職業(yè)現(xiàn)狀發(fā)展所遇問題提出合理建議。

關(guān)鍵詞：京津冀；基層法院；法官；職業(yè)發(fā)展

中圖分類號：D926.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0046-03

在大眾看來，法官是法律的執(zhí)行者、正義的守護神，但近年來法官離職的現(xiàn)象時有發(fā)生，且湖北省胡某某因敗訴一連捅傷四名法官，北京昌平區(qū)法官馬某某被槍殺，山東法官被圍毆等一系列事件的發(fā)生發(fā)展的生存發(fā)展成為新聞媒體、社會大眾輿論的熱點，而法官的素質(zhì)是司法產(chǎn)品的重要決定因素。在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務的保障和意見》，旨在提升京津冀地區(qū)司法服務水平，助力京津冀協(xié)同發(fā)展。因此，調(diào)研京津冀地區(qū)基層法院法官生存發(fā)展現(xiàn)狀是提高司法產(chǎn)品質(zhì)量、深化司法改革的重要課題。

一、京津冀地區(qū)基層法院法官的職業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

隨著法治建設的推進、立案登記制的實行，加之訴訟收費的低廉、多元化糾紛解決機制的不完善，使得進入訴訟程序的案件數(shù)量日益增多，大大增加了法官的工作量。“80%的案件在基層，80%的法官也在基層。”所以基層法官就成了壓力的最直接承受者。“白加黑，五加二”已成為基層法官的生活“新常態(tài)”。

京津冀地區(qū)作為我國五大城市群之一，人口密集區(qū)域，案件類型、數(shù)量更是與時俱進，“案多人少”成了基層法院的普遍現(xiàn)象。據(jù)最高法人民法院研究室統(tǒng)計，2015年，全國法院（指地方各級人民法院、軍事法院等專門人民法院，下同）新收各類案件17659861件，上升22.81%（指同比，下同）。審執(zhí)結(jié)案件16713793件，上升21.14%。新收、審執(zhí)結(jié)案件的同比增幅均是2014年的3倍多，也是近10年來的最高水平。①受理案件數(shù)量的激增，三地法官年人均辦案量約為一兩百件，北京市朝陽區(qū)法院年人均辦案量高達200多件，天津市基層法官年辦案量近200件，河北省基層法院法官辦案量約120多件。河北省高級人民法院副院長朱良酷在最高人民法院召開的通報立案登記制改革的實施情況的新聞發(fā)布會上介紹到河北省立案登記制改革實施首月，全省法院登記立案55942件，同比增長45.91%，環(huán)比增長18.66%，當場登記立案率92.43%。②河北法院在全省推行“一鄉(xiāng)一庭”建設，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立人民法庭，派駐一名法官并聘任若干人民陪審員或特邀調(diào)解員。③原本法官資源緊缺，此項目建設雖好，但是使原本緊缺的法官資源更加捉襟見肘。基層法官們的工作壓力也是與日俱增，然而職業(yè)保障和工資薪酬的增加卻與之不相稱。以至于法官辭職、申請?zhí)崆巴诵荩踔烈驂毫Υ蠖钟艋蜮赖默F(xiàn)象也不時見諸各類媒體。

大部分法官，在選擇這一職業(yè)之初都懷著崇高的理想，并時刻準備為心中的正義奉獻力量。他們有著法律人獨有的氣質(zhì)和職業(yè)操守，有著不可撼動的對公平正義的追求。然而現(xiàn)行的審判管理制度，因脫離司法審判的實際，法官被迫追求單純的“量”或“率”。以不合理制度“激勵”法官，則讓司法的公平正義在各種管理制度面前“跑偏”，法官為完成考核指標，慢慢淡化了自己“最初的夢想”。長此以往，原本的職業(yè)追求屈從于現(xiàn)實，年輕法官最初的激情與夢想將不再。

而現(xiàn)在火熱的法官員額制現(xiàn)實與改革的初衷有一定差距。一次選拔精英的改革變成了利益分羹，期待已久的“員額制”變成了“排排坐，吃果果”。部分法院的院領(lǐng)導、部門負責人、年齡大的審判員，無論之前所在的部門，即使還有幾個月時間就需辦理退休手續(xù)，只要本人申請，一律當然入額，以致一些年輕的審判員、助審員被改在了“員額”之外，嚴重挫傷了年輕法官的工作積極性。期盼多年的司法改革，期盼近兩年的“員額制”，讓他們看到的不是希望而是滿眼失望。原本以為需要穩(wěn)妥推進的員額制改革，眨眼間就結(jié)束了，這種“疾風驟雨”式的改革，就好像一個“早產(chǎn)兒”，其與生俱來的不足也是顯而易見的。

二、京津冀地區(qū)基層法院法官面臨的困境及原因分析

（一）“案多人少”產(chǎn)生的負效應

1.質(zhì)量難以保證

“案多人少”是基層法院亟待解決的嚴峻問題之一，長此以往，案件積壓將成為必然。為避免案件積壓，法官便會盡力縮短案件審判周期，這必然會引發(fā)庭審程序“縮水”、裁判文書“跑粗”等問題，進而影響司法公信力，有損法律的神圣及司法的權(quán)威。

2.法官審判新類型案件的自信心

舊案未結(jié)，新案又至，案件的難度卻不會因案件數(shù)量的增加而減少。相反，隨著社會矛盾的復雜多樣化，案件類型也是越來越新，從最高法院幾年就變化一次的各類案件案由規(guī)定就能明顯感覺到。在沒有時間學習和更新知識的快節(jié)奏工作情況下，法官無論資歷深淺都不同程度地存在知識儲備不夠和更新趕不上趟而影響對新類型案件審判的信心。

（二）待遇低、晉升空間小

基層法院法官普遍反映待遇偏低，與所付辛勞不成正比。法官的招錄條件高于普通公務員，法院法官必須通過法律職業(yè)資格考試，此資格證書在全國通過率僅有10%，普通公務員一般情況下，沒有此限制。法院法官不僅內(nèi)部有12級別的劃分，且套用行政機制的級別模式，基層法院是正科級單位，很多基層一線法官直至退休在行政級別上也僅是一名科員級審判員，有法官直言從三十歲就能預見五十歲的自己。對一位干到退休還是科員的老審判員來說，能指望他有多少職業(yè)尊榮感呢？基層法官多數(shù)人到中年，“上有老，下有小”，因病致貧的法官家庭已不鮮見，至于體面的生活更是奢望。經(jīng)濟待遇與所擔壓力不匹配，嚴重影響法官的工作積極性。

（三）職業(yè)尊榮感虛無

隨著法治建設的推進，人們依法維權(quán)的意識逐漸增強，但在為某種法律行為之初，卻為了追求利益而規(guī)避法律，發(fā)生糾紛進入訴訟程序后，當自身利益不能得到法律認可的時候，矛頭就指向了法官。大多基層法官表示曾受到過當事人的辱罵、誣告乃至威脅。近幾年來，不斷完善健全的投訴制度、信訪制度固然在一定程度上成了維護公民權(quán)利的盾牌，但作為維權(quán)工具的制度有時又會成為刺傷法官的利器。一味追求自身利益最大化而濫用投訴制度、舉報制度，甚至“鬧訪”、“纏訪”，侮辱、謾罵法官，大大削減了法官的職業(yè)尊嚴。我們在調(diào)研過程中，就遇到了當事人在法院門前舉著白條幅，言辭激烈的“鬧訪”事件。

（四）職業(yè)風險大，自身安全存隱憂

侵害法官名譽權(quán)甚至對進行人身傷害的事件屢有發(fā)生。據(jù)從2010年開始的不完全統(tǒng)計，法官在履職過程中遭遇暴力行為的事件呈上升趨勢。從辱罵、污蔑，到毆打、刺傷甚至潑硫酸。六年前，發(fā)生了湖南永州的沖鋒槍掃射法官事件；六年后，仍有京城年輕女法官慘死于當事人槍下。基層法官每天接觸的形形色色的案件最貼近真實生活，即使是雞毛蒜皮的小事也能引發(fā)爭執(zhí)，未達到預期結(jié)果便遷怒于法官。不少法官表示曾遇到過當事人揚言要“收拾”自己，或是圍堵在法院門口破口大罵。

當前法律的權(quán)威并沒有得到廣泛認同，司法的公信力并不像想象中的美好，多數(shù)人選擇上訪解決案件，或者在媒體上肆意傳播不良言論，法官要承受信訪壓力、輿論壓力和媒體壓力這三重壓力。更有甚者法官將自己敗訴引起的怨念、不滿和仇恨加之于法官身上，對法官及家人生活進行騷擾，嚴重困擾了法官的私生活。在案件未開始前，當事人通過信訪之路或者在媒體上制造輿論給法官施壓。而目前，法院對此現(xiàn)象的懲處力度普遍較弱，法官的執(zhí)業(yè)環(huán)境及人身安全缺乏有力保障，自己已經(jīng)淪為“弱勢群體”。

（五）職業(yè)吸引力降低，法官斷層現(xiàn)象嚴重

法官“四高”的職業(yè)特點（高壓力、高負荷、高責任、高風險），也讓很多在職法官辭職另謀出路、“擇木而棲”。法院內(nèi)部的離心力越來越大，法院外部的人會更不愿進來。壓力大、待遇低，單單這兩點就讓很多人對法官這一職業(yè)望而卻步。加之法官猝死、被當事人毆打的事件屢有發(fā)生，這些都在潛移默化的將人才推離法官這一職業(yè)，以致于很多法學畢業(yè)生選擇做律師、法務，而獨獨不選擇做法官。造成今天法官隊伍“老齡化”，新生力量不足、法官斷層的局面，是多種原因“同頻共振”的結(jié)果，但職業(yè)保障不盡人意應是主要原因。

上述各種情況疊加，就會形成一種惡性循環(huán)：

（六）員額制落地后的所遇問題

首先，“立案登記制”后，多元化糾紛解決機制與訴訟程序銜接不暢，基層法院的收案數(shù)大幅攀升，人案矛盾已經(jīng)加劇，員額制的實行，法官人數(shù)沒有增加反而減少，案多人少的矛盾更甚，有的法院甚至出現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)的未結(jié)案件“越審越多”的現(xiàn)象。

其次，入額的領(lǐng)導同志并沒有真正的回歸審判工作，而是讓法官助理以領(lǐng)導的名義審判案件，所以，有的法官助理自稱是“公司的隱名股東”，但卻沒有享受隱名股東的紅利，以前是有名無實，現(xiàn)在是無名無實。

再次，《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》中的部分規(guī)定，與司法規(guī)律和法官的工資待遇脫節(jié)，辦案質(zhì)量終身負責制的“威懾”作用，讓法官產(chǎn)生了“負擔”，有的法官就曾坦言：“員額”增加的薪酬不是終身的，卻要對案件質(zhì)量終身負責，責任與受益不匹配。所以有的法官“主動”選擇了做“員外郎”，甚至選擇了離開法院，也就不足為怪了。

三、改善基層法官職業(yè)現(xiàn)發(fā)展現(xiàn)狀所遇困境的建議

作為學法律的學生，對基層法官生存狀況只是通過有限的調(diào)研進行有限的了解，提出幾點不成熟的建議，以期司改設計者在制定改革措施時能多聽聽基層法官的意見和心聲，留住法官，留住法官的心，讓法官人在心在；有職業(yè)體面和職業(yè)尊榮，心無旁騖，定分止爭，既承擔風雨，也分享陽光。

（一）強化法官的履職保障

1.法官等級去行政化，增強司法尊榮感

我國法官在有單獨的四等十二級之分的同時，且法官職業(yè)科層制等級化，基層法官等級較低，升遷困難、嚴重挫傷基層法官的積極性，建議法官職務去行政化，目前法官既是黨員干部又是公務員再者具有法官審判的身份，轉(zhuǎn)變法官的角色，使其從公務員行列中走出來，獨立成體，解決其晉升空間小的難題，以辦案經(jīng)驗和年度結(jié)案量以及少上訴率等等做量化考核，根據(jù)考核結(jié)果，晉升法官單獨的等級，并且在各地政府進行類似“盡職法官”的表彰，讓全社會提高對法律職業(yè)的尊敬，同時提升法官的職業(yè)尊榮感。

2.推動落實法官工資制度改革

目前基層法官的工資相對比較低、工作強度與收入不成正比，法官的待遇和律師收入差距懸殊，并不是要改革后法官的工資和一般律師的水平持平，提高法官的福利待遇，完善加班費制度，建議提高每級法官的審判津貼補助，具體以當?shù)鼗竟べY水平為基準，提高法官的住房津貼、醫(yī)療補助等待遇。

從法律層面為法官履職提供更加全面的職業(yè)保障，讓法官依法審判沒有后顧之憂。因為，只有當法官不為生活操心時，才能為正義操心。

（二）合理配置法官助理和書記員

改革審判組織模式，為法官配備法官助理不搞“一刀切”，要根據(jù)不同業(yè)務庭的案件審理實際，合理確定，但一名法官至少配備一名法官助理，一名書記員。厘清法官、法官助理、書記員的職責定位，使法官、法官助理、書記員各司其職、互相配合。共同促進審判質(zhì)效提升。明確法官助理在案件中的審判地位并不可以完全替代法官，但是根據(jù)案件的繁簡程度酌定考慮法官及法官助理的工作量，在每辦完一件案件時，根據(jù)對案件的貢獻量即刻輸入法官工作量確定系統(tǒng)，當然，法官每份工作量的工資要高于法官助理，這樣既避免了挫傷法官的積極性又適當發(fā)揮法官助理的力量。

（三）入額法官不能“吃空餉”

健全審判權(quán)力運行機制，嚴格落實司法責任制，明確案件責任人制度，凡入額法官一律按規(guī)定實際履行審判職責、完成審判任務，不能做“掛名”員額法官，否則，就會產(chǎn)生另一種“審理者不裁判，裁判者不審理”的怪象。一旦發(fā)現(xiàn)有只掛名不干實事的法官，必以嚴懲，比如剔除入額隊伍，法官內(nèi)部舉報制度，被“壓榨”的法官可以進行舉報，一旦舉報屬實，將作為的法官剔除入額隊伍，該未入額法官經(jīng)過考核可以進入入額的隊伍。不能再提倡法官高待遇、減少法官工作量的同時，讓一小部分法官有偷懶可乘之機，造成法官內(nèi)部的“分羹不均”。

（四）完善立案登記制，提高訴訟成本

完善立案登記制和多元化糾紛解決機制，把依法不屬法院管轄的事情，疏導入相關(guān)的部門解決。改革訴訟費用收費辦法，減少濫訴、不誠信訴訟，比如，不能5元錢就能提起一場勞動爭議糾紛訴訟等，適當提高訴訟成本。對于虛假訴訟、濫訴要嚴厲打擊，加重處罰措施。在完善立案登記制確實比較有效的解決了立案難的問題，但是在法院法官流失的現(xiàn)象同時出現(xiàn)，造成現(xiàn)在人少案多的現(xiàn)象。對此，筆者建議，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”進行開庭立案，設計完整的系統(tǒng)，自動篩除不可立案的情形，比如不屬于法院管轄屬于行政機關(guān)管轄的案件。

（五）改革陪審員制度，增強陪審員業(yè)務培訓

增加人民陪審員的數(shù)量，選任有威望的村干部和居委會干部作為人民陪審員，由于很大一部分簡單的案件出自農(nóng)村，比如張家口涿鹿縣某村村民因“吃饅頭花卷”引起紛爭大打出構(gòu)成人身侵權(quán)案件，針對此類案件，增加村干部作為陪審員，做到快速準確的判決，從而降低法官的審判量。對陪審員進行定期培訓，在增加陪審員數(shù)量的同時，陪審員的素質(zhì)同時不可忽視。采取對陪審員進行嚴格挑選和定期培訓相結(jié)合的模式。

（六）在法院內(nèi)部建立特色法律援助中心

根據(jù)案件繁簡進行訴訟分流，注重訴訟前調(diào)解，在基層法院建立特別法律援助中心，法律援助中心由律師、高校教師、法學院的學生組成，每周安排法學院學生教師、組成法律咨詢調(diào)解小組，如此，使具有一定法律基礎的學生早日融入法律實踐，創(chuàng)新教學方式，增強學生的溝通能力，同時可以減少法官的辦案量。減少民眾的訴訟成本，增強人們對法律的新任度，提高法律權(quán)威。

四、結(jié)語

國家依法治國的大背景下，法官群體在職業(yè)發(fā)展中面臨困境也是當前司法改革面臨的重要問題，而在京津冀協(xié)同發(fā)展的要求下，提升三地司法服務水平，必須首先解決法律操刀者——法官的職業(yè)發(fā)展難題。解決基層法官所遇職業(yè)發(fā)展難題，對提升我國法治水平，維護法律權(quán)威具有重大意義，相信我們美好的法治愿景也會實現(xiàn)。

[注釋]

①最高人民法院研究室.2015年全國法院審判執(zhí)行情況[N].人民法院報，2016-3-8（004）.

②朱良酷.河北省高級人民法院副院長朱良酷通報立案登記制改革實施情況，河北省法院立案登記制改革實施情況新聞發(fā)布稿[EB/OL].http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-14676.html，2016-11-25.

③寧杰.周強在河北調(diào)研時強調(diào)充分發(fā)揮司法職能作用，服務京津冀協(xié)同發(fā)展[N].人民法院報，2015-11-19（001）.

[參考文獻]

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[2]趙大程.以高質(zhì)量水平工作為京津冀協(xié)同發(fā)展做出貢獻[J].中國司法，2015（11）.

[3]劉海洲.論我國法官制度改革[D].湘潭大學，2005.