高等教育治理變革的理論基礎與現實依據

左崇良

摘 要：高等教育是一個復雜系統，與外部更加復雜的環境有著千絲萬縷的聯系。高等教育治理的理論建構，需要立足法人治理理論和利益相關者理論，借鑒網絡治理理論和黑格爾的國家干預理論。我國高等教育的發展面臨著現實困境，表現在：高等教育的權力失衡、行政權力對學術權力的侵蝕、學術失范和學術腐敗。高等教育的革新圖治，依賴于教育行政的權責平衡和學術權力的制度保障，依賴于學術道德的文化建設和學術規范的制度建設。

關鍵詞：高等教育；學術腐敗；治理變革；理論基礎；現實依據

高等教育治理是一個復雜而模糊的對象，要想使該領域的研究更加全面而系統，就得回到原點，從高等教育治理的理論基礎和現實依據開始，對高等教育的發展困境作出認真而嚴肅的反思，并在此基礎上探索高等教育治理的可行途徑。

高等教育治理的理論基礎

任何一種治理理念和治理結構的形成都是建立在一定的理論基礎之上。高等教育治理的主要理論基礎有：黑格爾的國家干預理論、法人治理理論、利益相關者理論、網絡治理理論。

1. 黑格爾的國家干預理論

黑格爾認為，國家是一種客觀精神，是理智的化身，是個人意志的集中體現；國家在個人面前是至上的，國家對個人擁有絕對的權力。黑格爾的國家理論如果延伸到學術領域，便是強調國家對學術自由的干預與控制。黑格爾認為，人要自由就必須意識到他所做的事情的限制與必然性，“在社會中，自由就意味著克服個人的任性，意志必須受到限制，這種限制是通過法的規范、規章制度、法律等等來實現的，即自由的實現就是法。”[1]國家是法的概念在社會中現實化的一種最高形式，黑格爾承認允許學者在大學里對高深學問進行探索是符合國家利益的，但他同時更為強調，學術的價值也僅限于它是實現國家意志的一種工具。因此，黑格爾認為，學術的探索和研究必須受國家的控制與干預，學術自由的前提乃是維護國家利益。

黑格爾的國家干預理論，其實質是運用現代法治理念與方法構建的一類法權哲學，這一理路正好為我們在方法論上矯正當前法理學虛無化的片面趨向，為創建更為完善和理性的治理理論體系，提供一個極好的視角。黑格爾的國家干預理論，對中國問題有它的適切性和針對性，他的學術自由和法治憲政的思想切中了中國問題的要害。

2. 法人治理理論

法人治理理論是一種經典的治理理論，其理論的支點是法人概念及其屬性。法人是法律中的概念，是指與自然人相對應的民事主體，是法律關系中的主體。法人是法律所賦予的人格，其本質特征有二：一是它的團體性；二是它的獨立人格性。用最精煉、最概括的語言給法人下一個定義：法人，即團體人格。“法人”的完整定義，是指具有民事權利能力和民事行為能力、依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。

法人制度是近現代民法上一項極為重要的法律制度。“法人制度的出現純粹是經濟發展的需求導致法律技術進步的結果，是一種經濟生活的客觀現實與法律技術運用相結合的產物”[2]。法人治理理論近年來受到了越來越多的重視，首先是在經濟學界，繼而在公共管理和法學領域。法人治理以法人存在為前提，主要目的是引入規范的法人治理機制，依照章程，達成利益相關各方的權責分配，實現共同治理。在法學上，一般將治理和治理結構在同一意義上使用。但是，法人治理結構并不完全等同于法人治理，構建完善的法人治理結構是實現法人治理的根本性前提之一，同時也是其重要保證。大學治理的前提是大學法人實體的存在，法人治理理論為高等教育的微觀治理及其研究提供了一個新的思路。

3. 利益相關者理論

利益相關者理論是20世紀80年代興起的一種治理理論，是西方經濟學家在研究公司治理時提出的一種理論主張。利益相關者（stakeholder）概念最先出現在斯坦福大學的研究文稿中，指的是那些組織需要其提供支持來維持生存的群體。1984年，愛德華·弗里曼（R.E.Freeman）對利益相關者（stakeholder）的定義頗為經典：利益相關者指那些能夠影響組織目標實現、或被組織目標實現的過程所影響的任何個人和群體。

利益相關者理論為高等教育治理提供新的視角，高等教育系統各種關系的平衡是人們普遍關心的課題。大學是一個典型的利益相關者組織，大學的利益相關者包括教師、學生、行政管理人員、校友、政府和納稅人等。根據利益相關者與大學的密切程度不同，大學的利益相關者可以分為以下四個層次[3]：第一層次是核心利益相關者，包括教師、學生、管理人員；第二層次是重要利益相關者，包括校友和財政撥款者；第三層次是間接利益相關者，包括與學校有契約關系的當事人，如科研經費提供者、產學研合作者、貸款提供者等；第四層次是邊緣利益相關者，包括當地社區和社會公眾等。利益相關者理論強調大學要承擔多種責任：對國家和社會的責任，對教師和學生的責任，對校友的責任，對科研經費提供者、產學研合作者、貸款提供者等利益相關者的責任。

4.“合作網絡”治理理論

理論要么與實踐同步，要么緊隨時代步伐。網絡治理理論是一種嶄新的治理理論，是社會法學的最新成果，其科學的區分和網絡的建構適合對大學這類復雜組織和高等教育的復雜系統進行精細的研究。“合作網絡”治理理論不僅推出了高等教育“合作治理”的觀點，而且提出了高等教育“良好治理”的制度框架。

20世紀90年代以來，私營部門、第三部門以及各種社會活動頻頻出現在管理公共事務的大舞臺上，這些非政府部門與政府部門聯結成相互依存的合作關系即網絡關系，他們就共同關心的問題采取集體行動。網絡治理理論的核心觀點，“治理是政府與社會力量通過面對面的合作方式而組成的網絡管理系統”[4]。網絡治理理論認為公共治理是一個多主體組成的合作網絡，存在著政府部門、私營部門、第三部門、公民個人等參與者，治理的目標是共治和共贏。高等教育治理實質上是一種合作管理，一種以公共利益為目標的社會合作過程。高等教育領域各主體之間存在權力依賴性和合作伙伴關系。政府的主要角色是：法律規則、資源分配、監控、指導和民主標準。在政府構建的框架范圍之內，高校與企業、社區、校友等攜手合作，構建動態平衡的網絡治理結構。

高等教育發展的現實困境

高等教育是一個非常復雜的系統，與外部環境有著千絲萬縷的聯系。由于歷史、文化和制度方面的原因，當前我國高等教育的發展深陷多重困境。

1. 高等教育系統的權力失衡

研究高等教育治理的權力關系，最好的角度是從高校的外部和內部兩個層面來展開分析。

第一，政府對高校的單向控制

高校自主權是探討高等教育治理的邏輯起點，學術自由是高校自主辦學的目標追求。我國高等教育運行的障礙之一是：政府干預過多，高校自主性缺乏。進而導致的問題是，高等教育的行政化，學術權威官僚化，學術自由精神不彰。高校行政化，是政府行政權力在高等教育系統內的延伸，由于政府的直接干預太多而使得高校管理呈現出官僚化的色彩。

外部干預的加強和內部視角的缺失是我國高校辦學自主權難以落實的根本所在。在過去的六十多年里，我國高校一般被視為政府的附屬部門，高校管理人員被視作管理干部，按照干部來任免和管理。在這種管理體制中，官僚權力得以擴張和強化，高校異化為類行政機構。政府對高等教育的過度干預，不可避免地會造成高等教育的官僚化和高校管理的行政化，最終將扼殺學術的活力。國家確定的“副部級”大學及其待遇，以及其他各種按照行政級別進行的資源分配，這都容易造成對高校的行政約束和高校自身的行政傾向。我國高校辦學自主權之所以再三落入“一放就亂，一收就死”的怪圈中，原因就在于“放”和“收”的都是行政權力。近幾年，高等教育領域在“去行政化”方面多有行動，但慣性使然，“去行政化”還須著力。當前，我國高校要爭創“雙一流”大學，就必須要有追求卓越的學術理想與競爭態勢，通過富有特色的章程建構相對獨立的自治機制，國家和政府為其創設宏觀上的制度環境，提供法律制度上的保證，克服行政權力的約束與直接干預。

第二，高校學術權力與行政權力的失衡

我國現在的大學并非現代意義上的大學，而是政府權力在高等教育系統的延伸。大學不是學術組織上的大學，校內龐大的行政官員和管理隊伍支配和支撐著大學的運行，各院系人員按權力框架編排在不同的位格等級中，部分高校權力意志超越學術標準成為大學運作的價值信號，有些純教學科研人員包括“白丁教授”失去了學術權力而淪為“弱勢群體”。

從制度的層面來看，我國高校還未真正完全建立起學術權力，學術權力嚴重依賴于行政權力。《中華人民共和國高等教育法》雖有規定在大學中設置學術委員會，但有些高校并未在章程中明確規定學術委員會的組成、權力和責任。高校學術委員會的組建缺乏合法程序，往往由行政決定其組成人選，由行政決定其領導，由行政決定其會議的召開和議程，個別學校領導會將其作為咨詢機構以表尊重。在這種制度環境中，行政權力高于學術權力，學術權力隸屬于行政權力，學術委員會形同虛設，很少有重大的學術問題經由學術委員會作出決定并付諸執行。另外，在個別高校，領導和中層管理干部事實上已經形成了特殊利益集團，他們控制了學科建設和資源分配，他們不恰當地為自己的學科專業撥款或爭取資源，他們在校聘教授及學科帶頭人等的評選和各種人才工程中占據了不恰當的比例。高校行政導向的必然結果是，學術研究異化為進入官場的功利性“學術表演”。行政權力的強化和泛化使得高校的生存空間變得狹隘，難以形成足夠的學術活力，難以產生原創性的科研成果。

2. 高等教育的學術失范

高等教育的學術失范分為兩個層面：一為技術層面，即作假、抄襲、賄賂、功利炒作等表層現象；另一為精神層面，即深層次的道德失范。高等教育學術失范的主體是學生和教師，在學術失范中學生論文抄襲相對嚴重，這是由學術貧困引起自信心的流失，但多屬于能力和技術層面；而教師的學術造假和學術賄賂，既有技術層面，又有精神層面。教師的學術失范，尤其是教授的學術失范，更大程度地影響著人們對高等教育的評價。

我國高等教育的學術評審不規范。高等教育的發展現狀與現代大學理念存在體制或結構上的沖突，偏離了“大學獨立、學術自由、教授治校”的基本精神，導致大學的深層次危機。現在的教授出現身份危機，這具有兩層含義：一是指其學術權威的“合法”地位令人質疑；二是指其公共道德影響力日趨式微。我國高等教育一年一度的學術評獎評職稱，在現有體制內，權力因素、人情因素甚至金錢因素紛紛介入，一定程度上，這些都已成為高校一些特權人士謀取學術地位和占據學術資源的工具和手段。非教師的高校行政人員評定的是學術職稱，這有損學術職稱的尊嚴。學仕一體導致學官和教授身份的混同，產生嚴重的負面影響。學術研究的目的有時異化為賺取金錢和名利的手段，市場法則部分主導著學術的方向，對高校學術有機體構成了傷害。在政府和市場的雙重壓力之下，高等教育的學術發展失去自身的立足點，自主性不足，自然談不上實質性的規范化。

3. 高等教育的學術腐敗

我國高等教育快速發展呈現出來的問題很多，但最嚴重的問題首推學術腐敗。我國高校盛行官學一體的制度安排，首先表現在，學者通過某一學術成果可贏得行政職位，其獲得的行政職位反過來又鞏固了自己的學術地位，這樣，學校的行政資源與學者的學術地位連成一體，并大量繁殖。大凡進入這個權力架構的人，即便其本人不從事具體的學術研究，也可借助其手中的權力和非學術資源，輕而易舉地將非學術因素轉化為學位、學銜、學術獎項、學術榮譽等學術資源，并有機會成為獲取學術評價控制權的“學術寡頭”。

權與錢在高等教育領域的聯姻是產生學術腐敗的根源。高校的行政本位還造就了多維的既得利益集團，形成各種“學術小山頭”，一些人依托行政權力資源，控制著學術成果評價和項目申報，如在專業技術職務評審委員會、研究項目評審委員會擔任要職等。為了學術的發展與繁榮，國家和社會把學術評價權委托給這些委員會和“學術明星”，他們利用學術監督機制的不健全，濫用手中的錢和權，以謀取自己的“私人利益”。學術評價或學術批評要么作為這些攻伐異己的武器，要么作為相互吹捧的工具。高等教育的這些現象敗壞了學術風氣，壓制了年輕學人求知的熱情，使教學科研等學術活動失去了生命力和創造力，在某種程度上動搖了“學者是真理代言人”的假設。學術腐敗如果不根治，中國的學術沒有希望，中國的大學沒有希望，中國的高等教育也沒有希望。

高等教育的革新圖治

現時期我國高等教育的發展方向，是通過觀念和制度的變革來化解危機，采取各種現實可行的途徑策略，推進現代大學制度建設，推進高等教育治理體系構建和治理能力現代化。

1.高等教育系統的權力制衡

高等教育系統的權力制衡是富有啟發和挑戰意義的觀點，為高等教育治理體系構建提供了新的視角和范式。

第一，教育行政的權責平衡

教育行政的平衡論，是一種新型的現代行政法理論。平衡論的主要觀點是，行政法關系的各方主體都是能動的、擴張的，且都具有兩重性，雙方既對抗又合作。教育行政關系的兩個主體是政府與學校，兩者的合作與協調，是教育行政發展的根本動力。高等教育行政的發展方向是：教育行政機關與高校的權責平衡。教育行政機關和高校的權責對等，需要法律的確認，形成一種顯性政策。

高等教育系統的權責平衡強調的是權力與責任的統一，在行政法上有一原則，權力大責任大。德萊塞（Dressel）認為，“個人、組織、群體實質性自治的擴大意味著義務與責任[5]”。1998年10月，在巴黎頒布的《21世紀高等教育：展望和行動宣言》，清楚地提出了高等教育的使命和職責。政府的權力和責任是加強高等教育的管理和籌資。教育行政機關依法享有規劃和指導高等教育的權力，履行監控和協調高等教育的職責；高校依法享有辦學自主權，自主權以學術自主為核心，并以服務于學術發展為目標導向，高校負有建設學術組織的使命與責任。政府通過積極行政，合理合法地使用權力，保障高等教育健康有序的發展；高校必須意識到自身的社會使命，即對國家、社會所承擔的責任，通過自主辦學，提高教育質量。

第二，學術權力的制度保障

學術權力，是指學術人員和學術組織所具有的管理學術事務的權力。學術權力的依附性和弱勢地位，不利于學術組織的長期發展。因此，我們需要以制度化的方式來保障和維護學術權力，構建符合學術組織特性的高校管理制度。我國高等教育管理體制有其特殊性。從權力來源看，高校校長是政府任命的，作為政府官員的校長，其行為傾向于與教育行政部門保持一致，容易將學術權力納入行政官僚體系。在政府授權之后，校長成為高校的法人代表，其權力運作，應該向大學理想和學術發展傾斜，校長的身份其實發生了改變，轉而對教授、學生負責，維護學術權力。

學術權力的制度維護，依賴于法律保障，依賴于大學的制度革新。大學的行政權力不能視為大學自身的基本權力，它更是一種外部的授權。成功的大學革新計劃必須是由內部開發和設計的，它們不能由外部強制實行。外部強加的戰略必將降低教師的參與程度，貶低他們的職業形象。一所真正的大學，其權力運行機制應該是行政權力受學術權力支配，行政權力服務于學術權力，行政權力的運轉原則，要為學術權力的尊嚴和榮譽提供行政保障。對于我國現代大學制度建設而言，不是要不要分權的問題，而是應該如何分權的問題，如何通過制度建設，有效維護學術權力。

2. 學術規范的制度建設

高等教育的學術出現嚴重失范之時，就有必要把那些不明文的規則進行闡明，使之制度化，并輔以一定的懲罰措施來維護其權威性。學術規范的制度建設具有正當性：一方面，它為學術自由提供制度等方面的保障；另一方面，它借助通過制度這一中介，為學者獲得更多的學術資源。

對于高等教育學術失范和學術腐敗的治理，可分為兩個方面：一是學者自律；二是去官化意識的學術評審制度建設。學者自律，是屬于學術道德層面的，后文會有詳細論述。去官化意識的學術評審制度建設，在我國高等教育制度建設中尤為重要。丘成桐有言：“公平的評審制度要是能建成功，什么學術問題都能夠解決。”學術制度是大學的通用行為規則，是大學治理的基礎和前提。學術制度是大學組織賴以存在和發展的基礎，因為制度界定了大學相關主體的活動范圍，規范著人們的社會關系和社會交往。大學的變革和社會的變革并非同步進行的，有時還存在矛盾沖突。因此，學術評審制度也是社會變革與大學變革之間協調的中介。

3. 學術道德的文化建設

對于學術失范和學術腐敗，不能完全依靠制度建設，還有賴于學者的自律，或者說訴諸道德。大學校長的治校理念，指導著學術道德文化建設的方向。大學校長的治校理念：“召喚師生脫離滿足平淡現實的一種觀念”，并促使大學主體對發展大學及以“大學的力量來造福社會乃至人類的一種追求和抱負”[6]。大學校長的民主自律精神，及學術本位思想，都將直接造福于其所在的大學，并有利于高等教育的健康發展。教授的精神氣質，是學術道德文化的重要組成。教授的精神氣質，用在學術研究方面，是嚴格遵循知識的建構原則，將自己的價值首先定位于專業規范的界限之內；于公共方面，教授可作為一支獨立的社會力量，是主持社會公平的代表；他們能就社會問題所蘊藏的專業內涵進行準確的理性判斷，同時以“專業良知”的通觀能力、思辨能力來影響公眾甚至政府的價值行為取向，凸顯教授的“士氣”。我國大學教授以“聯名”的方式公開介入公共話題，民眾能清晰地領悟到教授為維護社會公平公正而表現出的強烈社會道德感，這也代表著高等教育及其成員的社會貢獻，預示著高等教育的“善治”。

本文系中國博士后科學基金第59批面上資助項目“治理現代化視域中高等教育的分權與共治”（資助編號：2016M590593）

參考文獻：

[1]陳修齋，楊祖陶.歐洲哲學史稿（第二版）[M].武漢：湖北人民出版社，1987：571.

[2]馬俊駒.法人制度的基本理論和立法問題之探討（上）[J].法學評論，2004（4）：24.

[3] 李福華.大學治理與大學管理[M].北京：人民出版社，2012：48.

[4]Donald F.Kettl.Sharing Power：Public Governance and Private Markets[M].Washington D.C.The Brookings Institution，1993：232.

[5]Altbach P G， Berdahl R O，Gumport P J.American higher education in the twenty-first century：social， political， and economic challenges[M]. Baltimore： The Johns Hopkins University Press，1999：72.

[6]眭依凡.大學校長的教育理念與治校[M].北京：人民教育出版社，2001：355.

（作者單位：江西師范大學教育研究院）

[責任編輯：于 洋]