治理理論視角下公民參與政府購買公共服務研究

李洪山++范思陽

摘要：隨著治理理念的不斷深化和發展，我國政府將公民參與引入到政府購買公共管理的過程中，然而政府也面臨著如何提高公民參與的有效度和參與度的問題。以參與保障為基礎，結合參與主體、參與方式、參與形式、參與程度、參與評估五大參與維度，本文構建了公民參與政府購買公共服務模型，從公民參與必要性到糾偏，將公民參與融入到政府購買公共服務的全過程，為公民有效參與及提高公民參與度提供了新的研究思路和框架。

關鍵詞：公共治理；政府購買公共服務；公民參與；有效性；制度建設

中圖分類號：D63-3文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）02-0009-05

引言

在以傳統官僚制為核心的行政管理模式中，公共管理的主體與客體被嚴格劃分，且管理主體相對于客體擁有絕對的權力。隨著20世紀70年代初全球石油危機的爆發，西方發達國家經濟跌入谷底，政府為求生存紛紛進行改革，許多國家轉向以“經濟、效率、效能”為目標的管理改革運動，公共治理理論作為一種新的處理公共事務的方式在國家與社會權力分配過程中興起。國家不再是唯一的公共服務提供者，企業、社會組織可以積極參與公共服務供給，形成了多方參與、共擔風險的格局。在公共治理主體由一元向多元轉變的大背景下，政府與市場、社會等形成的契約、合作關系在公共事務方面的范圍日益擴大，近些年政府向社會力量購買公共服務以其提高效率和節約成本的做法已為許多國家推崇。在我國，政府購買公共服務也成為轉變政府職能、簡政放權的重要環節，特別是在十八屆三中全會后，“國家治理體系”“政府治理能力”等治理理論的提出，為我國公民參與公共治理提供了理論支撐。

20 世紀六七十年代，在政府和市場相繼失效的大背景下，公民參與的浪潮開始興起。公共治理主體由一元向多元的轉變并不是單純地吸納、接收公民的意見與建議，而是使公民作為治理的主體與政府共同參與到公共治理活動中去。公民作為公共服務的接收者是整個過程的出發點和落腳點，作為公共治理活動的參與者，也必須肩負起監管和反饋的責任和義務。現階段我國政府購買公共服務正呈現方興未艾之勢，但公民在政府購買公共服務過程的參與缺失、參與無效、參與無序等問題仍然顯著。只有公民有效地參與到這個過程中，政府提供的公共服務才會是真正順應民意、符合民心的服務，才能是高質量、高效率的服務。

一、我國政府購買公共服務中公民參與存在的問題

目前，政府購買公共服務在我國的發展正呈現方興未艾之勢，但公民作為政府購買公共服務過程的主體之一在該過程中仍存在參與缺失、參與無效、參與無序等問題，致使公民未能充分發揮作用、承擔相應責任。

1公民參與缺失。目前，我國一些學者已經意識到公民參與在政府購買公共服務過程中的重要性，但在購買服務的實際操作過程中則沒能或極少引入公民參與。由于缺乏公民參與政府購買公共服務的系統性框架，在購買服務之前的公民需求調查及購買服務之后的公民意見反饋也大多流于形式，這就導致公民參與在該過程中沒有發揮相應的作用，公民也沒能承擔相應責任。首先，一些政府部門僅僅將公民視為公共服務的簡單接收者，還沒有意識到公民在政府購買公共服務過程中的主體作用，很少讓公民參與其中；其次，公民參與意識不高，主動性不夠，缺少相應的責任意識，使得即使在政府動員的情況下，一部分公民也不愿意參與到政府購買公共服務的過程中；最后，缺乏公民參與到政府購買公共服務方面的制度支持，且缺少相應的將公民參與與政府購買公共服務過程相結合的系統，使得公民參與無法貫穿到政府購買的全過程。

2公民參與無效。在鼓勵公民參與到政府購買公共服務的過程中時，也要強調公民的有效參與。無效參與不僅無法真正發揮公民的作用，也提高了政府的成本，不利于政府購買公共服務系統形成上升機制。目前仍存在在政府購買特定領域公共服務時，公民由于專業素質的缺失而導致無法有效參與；且由于缺少特定的公民參與政府購買公共服務的專業系統，使得公民參與無序且不能完全發揮其作用；政府在購買公共服務信息發布環節也存在一定缺失，信息不對稱或難以獲得導致公民無法準確理解政策，也很難使其有效地參與其中。

3公民參與無序。公民參與的無序狀態不僅體現在參與程序的不規范，同時也體現在公民參與機制的不健全。現階段大部分有關我國公民參與政府購買公共服務的制度都只是原則性的規定，缺少對參與過程程序性及技術性的具體設計。在政府購買公共服務的過程中，何時需要公民參與，怎樣進行公民參與，都需要有明確的規定，這樣才能使公民有序地參與到該過程。同時，缺少相應的系統框架將公民參與過程與政府購買公共服務過程有機結合起來，由于公民參與的無規律性，只有存在相應的系統模型和機制保障，才能在公民希望進行參與時能及時且規范地找到參與方式及參與途徑。

二、公民參與政府購買公共服務模型的構建

從上述分析中可以看出，目前我國政府購買公共服務中公民參與還存在諸多問題，但大部分學者的相關研究仍處在理論探討階段，缺乏建構系統性模型為公民參與到政府購買公共服務提供技術與方法的支持。本文試圖在治理理論視角下構建公民參與政府購買公共服務模型，為我國公民有效參與政府購買公共服務提供系統的框架及體系。

1模型構建的基本原則。公共治理理論的提出標志著傳統意義上的政府職能定位發生了變化，也打破了公共責任完全由政府承擔的慣性思維。政府不再是公共事務唯一的參與者，市場和公民也參與進來，共同合作達成公共目標。從上述分析中可以得出，公民參與政府購買公共服務模型在構建時應遵循以下原則：第一，強調公共權力多元性。政府雖然是購買公共服務的核心，但社會力量與公民的參與也必不可少，在多元治理的模式下，特別是在政府購買公共服務的過程中，在強調政府核心地位的同時，只有三方共擔責任且厘清責任邊界，才能促進政府購買公共服務進一步發展。第二，強調公民參與有效性，這是公民參與政府購買公共服務的根本原則。在政府購買公共服務的過程中，什么時候需要公民參與、哪些公民可以參與、怎樣進行公民參與等都是為了回答公民如何有效參與的問題，只有實現公民的有效參與，才能真正保證公共服務的質量和效率。第三，強調各類主體的回應性。在政府購買公共服務的系統中，政府需及時對公民參與情況進行反饋，首先需要就公民提出異議的情況給予回應，其次要接受其監督，對公民回應的及時性及重視程度不僅影響著公民參與的主動性與積極性，也影響著政府購買公共服務系統的完善和改進。

2模型構建的基礎框架。根據目前我國公民參與政府購買公共服務問題分析及模型構建的原則，筆者選擇了托馬斯的公民有效決策模型和劉紅巖的公共決策有效參與模型作為模型構建的基礎框架。

上世紀60年代中期，在美國興起了新公民參與運動，當時公民投身于公共服務，積極展示公民資格，以主人翁的姿態直接參與到社會治理活動中，加快了自主管理能力的民主治理進程。但隨著公共事務管理的日趨復雜，公民參與過程暴露出一些問題。約翰·托馬斯認為應客觀、理性、全面地研究公民參與問題，除了研究公民參與的重要性，也應嘗試解決公民參與有效性等實際問題。托馬斯在公民參與領域進行了大量的研究與調查，構建了公民參與有效決策模型，該模型完善了公共管理研究領域，為此后的研究學者提供了研究框架。首先，托馬斯對公民參與適宜度進行了界定，認為“公民參與適宜度取決于最終決策中政策質量要求和政策可接受性要求之間的相互限制”，一些公共政策問題需要更多地滿足決策質量要求，而另一些公共政策問題則更看重公民對政策的可接受程度。其次，托馬斯以七個問題明確公民參與的范圍、程度和頻率，提出五種公眾參與模型，公共治理者可以根據公共決策的性質在這個模型中選擇適合的公民參與途徑，具體如圖1。

1234567決策質量要求是什么？政府有充足的信息嗎？問題是否結構化？公民接受性是決策執行必須的嗎？誰是相關公眾？相關公眾與公共管理機構目標是否一致？在選擇解決方案時，相關公眾存在沖突嗎？圖1公民參與有效決策模型

注：A0=自主式管理決策， A1=改良式自主管理決策， A2=分散式公民協商決策， A3=整體式公民協商決策， A4=公共決策托馬斯的公民參與有效決策模型對公民在參與公共管理者制定及執行公共政策的過程中的范圍及參與形式的選擇提供了操作方法，為公共政策制定者提供了將公民參與與公共政策結合的思考框架。雖并沒有就“公眾應該如何有效參與”的問題給出建議，但仍為公民參與政府購買公共服務模型的構建提供基礎依據及完善空間。

總體來看，托馬斯所構建的公民參與有效決策模型在眾多公民參與研究模型中有一定的開創性，且在此后的公民參與研究領域成為基礎性模型，為學者們進一步進行深入研究提供了理論基礎，但在國情不同的背景下公民參與的具體形式和發展階段仍存在不一致的情況。國內很多學者認為托馬斯的公民有效決策模型能夠順利實施的前提或者蘊含的前提是完全負責的政府及積極參與公共事務的公民，然而現階段我國的公民參與并不具備這樣的條件。目前，我國公民參與公共事務的管理活動也隨著我國民主政治的快速發展而逐漸增多，然而和西方一些國家相比還是有一定差距。

結合我國實際國情，學者劉紅巖在托馬斯的公民參與有效決策模型的基礎上對該模型進行了本土化重構，構建了公共決策有效參與模型，如圖2所示。該模型以實現公民有效參與和解決參與過程的實際問題為原則，從內容、方式、程度、結果四個層面分析公民參與的有效性。從是否需要引入公民參與為起點到糾偏結束，將公民參與的必要性、范圍、形式、程度和保障的公民參與過程與政策制定、執行與評估等決策階段相結合。劉紅巖認為該模型是一個可循環、不斷修正、不斷更新的動態模型，該模型也為公民參與政府購買公共服務模型的構建提供了重要思路。

圖2公共決策有效參與模型管理學家西蒙曾說“管理即決策”，看決策過程就可對管理過程可見一斑。托馬斯的公民有效決策模型為政府購買公共服務過程中公民參與模型的構建提供了基礎框架和理論依據，劉紅巖的公共決策有效參與模型為政府購買公共服務過程中公民參與模型的構建提供了本土化的研究基礎。

3公民參與政府購買公共服務模型的構建。從上述對托馬斯的公民有效決策模型和劉紅巖的公共決策有效參與模型的分析可以看出，政府購買公共服務中的公民參與與公共決策中的公民參與在參與主體、參與形式等方面本同末離，由于政府購買公共服務的特殊性，在服務實施的階段公民也有可能重新界定需求以及就服務提供的質量和效率向政府進行反饋，因此，本文以托馬斯的公民有效決策模型及劉紅巖的本土化模型為基礎，構建了公民參與政府購買公共服務模型。該模型參考我國公民參與政府購買公共服務的具體情況，從是否有必要引入公民參與開始，將政府購買公共服務的全過程（明確需求、制定決策、服務實施、評估反饋）與公民參與維度相結合，用制度保障參與主體、參與方式、參與形式、參與程度、參與評估等五大參與維度順利進行，從公民參與的必要性開始，直至糾偏結束，在原有模型的基礎上進行重新構建，形成公民參與政府購買公共服務模型，具體見圖3及表1。

4公民參與要素解析。托馬斯構建的公民有效參與決策模型的背后是發達國家一整套完善的制度性保障，然而我國公民政治參與的缺失不應只從參與過程入手，其根本原因在于制度的不完善。上述模型中，公民參與的參與保障是制度性保障，也是參與的基礎環境。政府購買公共服務的過程在參與的制度保障環境下運行，形成公民參與政府購買公共服務系統，公民參與到這個系統中，需要結合五大維度，包括參與主體、參與方式、參與形式、參與程度、參與評估等，從而實現公民的有效參與。

參與主體是指依據法律程序參與到政府購買公共服務過程中的個體或群體，主要包括公民、專家、中介機構等。參與方式包括主動型參與和政府動員性參與，即公民參與到政府購買公共服務過程中是主動了解政策信息，積極參與監督、反饋等環節，以主人翁的姿態承擔相應責任義務；還是政府工作人員要求公民在調研、反饋等環節承擔責任條件下參與到政府購買公共服務的過程。參與形式包括傳統參與形式和當代參與形式，主要指公民參與的途徑與渠道，主要包括聽證會、座談會、公開征求意見、網絡論壇等方式。參與程度包括參與的廣度和深度，參與的廣度一方面指參與的公眾廣泛度，另一方面指公民參與的政府購買的公共服務的過程的廣泛度；參與的深度指公民參與的層次及參與的充分度，公眾參與的環節越多、范圍越廣，公眾參與政府購買公共服務就越深入，而公眾參與的深入程度決定了公眾是否對整個購買過程的了解和知情、是否能在政府購買公共服務的各個環節發揮作用、是否對政府購買公共服務的現狀和將來有進一步的認識。參與評估指公民的參與在多大程度上影響了政府購買公共服務的質量和效率。

5公民參與政府購買公共服務模型評析。模型中五個維度與政府購買公共服務流程相契合，進而提升公民參與的有效性。首先，政府購買公共服務分為四個階段，在明確需求階段需要參與主體的積極參與，充分向政府表達自身需求，這是政府購買公共服務的出發點；在制定決策階段，公民通過相應參與形式及途徑參與其中，最終制定購買決策；在公共服務實施階段，公民可就發生的問題及時向政府反映，及時糾偏，避免實施的服務偏離最初設定的目標；在評估階段，公民應就該次公共服務的提供狀況及時向政府進行反饋，反饋結果將作為政府再次購買公共服務的依據，政府也應該評估公民在此次參與中是否積極承擔責任，參與效果是否達成等問題。其次，在治理理論深入發展的背景下，公民參與到政府購買公共服務將極大促進政府科學決策、民主決策，公民參與通過模型系統輸入輸出，也將提高公共服務供給的質量和效率。再次，參與評估是該系統的評估與反饋環節，是公民參與質量和公共服務供給質量的提升機制，但評估與反饋不僅僅停留在公共服務提供后，在服務實施的過程中，公民也可以及時向政府反饋信息，以保證公共服務的提供不偏離預期。最后，參與保障作為參與環境，也是公民參與政府購買公共服務全過程的大背景，是各參與維度共享的制度性保障，如信息制度披露制度、聽證會制度等，是該系統可以正常運轉的基礎性也是全局性保障。

公民參與政府購買公共服務模型以參與保障為基礎，結合五大參與維度，從公民參與必要性到糾偏，將公民參與融入到政府購買公共服務的全過程，為公民參與有效度及提高公民參與度提供研究框架。

三、提高政府購買公共服務中公眾參與有效度的保障措施

基于模型的構建及對我國現階段公民參與政府購買公共服務問題的分析，筆者認為，提高政府購買公共服務中公眾參與有效度還需從以下幾個方面入手。

1科學界定參與主體范圍，提高參與主體能力。公民參與政府購買公共服務模型強調公民參與的有效性，然而參與主體范圍不清、能力素質不夠等情況都會影響到公民參與的效果。政府購買公共服務雖涉及到公民的切身利益，但仍具有一定的專業性，這就對參與到政府購買公共服務過程中的公民的范圍及其素質與能力有一定要求。在參與主體的公民范圍界定方面，首先應包括接受公共服務的公民代表；其次，應是與本次實施的服務領域相關的專家學者；最后包括社會團體、媒體等相關主體。對于參與到政府購買公共服務過程中的公民而言，首先應具備相應個人素質和綜合能力，如表達能力、溝通能力、判斷能力等；在政府購買特殊的公共服務時，參與者還需要具備相關的專業素養；公民在參與到政府購買公共服務過程中也應具備相應的政治素養。這些公民參與所需要具備的素質，不僅應靠公民自身的學習獲得，政府也應加強公民教育，通過完善家庭教育、學校教育和社會教育機制來培養公民的政治素養和綜合素質，從而提高公民參與政府購買公共服務的能力，實現公民的有效參與。

2增強公民責任意識，提高公民參與積極性。在政府購買公共服務的過程中，公民的意見和建議是檢驗公共服務提供效果的標準，公民應以主人翁而不是旁觀者的身份積極參與到政府購買公共服務的過程中，只有增強公民的責任意識，才能真正提高公民參與政府購買公共服務的有效度。公民責任意識的培養需要政府的引導，首先應積極營造社會環境，加強社會主義核心價值觀的引導，營造參與型政治文化環境，發揮社會輿論的導向作用，積極開展公民責任意識的宣傳教育活動，通過引導和教化，讓人們形成一定的責任意識，在潛移默化之中形成良好的政治參與意識；其次應完善和落實各項責任制度，把責、權、利聯系起來，這有利于增強人們的責任意識，有助于政府購買公共服務的過程中公民參與度的提高，也有助于實現有效參與。

3強化參與評估，及時反饋糾偏。參與評估與反饋是公民參與政府購買公共服務過程的重要環節，全方位的評估可以及時地發現公民參與對政府購買公共服務的影響，根據評估結果，及時修正偏離預定目標的部分，不斷完善和改進公眾參與模型。及時全面的評估與反饋不僅是對公民參與政府購買公共服務效果的檢驗，也是對參與過程的經驗總結，同時使整個參與過程形成閉環。參與評估與反饋的缺失不僅會使公民因參與而沒得到回應而降低參與的積極性，也會使公民參與系統無法形成高質量參與的上升機制。因此，要強化參與評估與反饋機制，首先政府要意識到評估與反饋的重要性，只有根據評估結果，科學地糾正偏差，才能保障公民的參與質量，實現公民的有效參與；其次要開展全方位的評估，而不僅僅是事后評估，也要做好事前評估和事中評估，全方位的評估能夠及時、快速地發現問題，節約糾偏成本，提高糾偏效率，可以不斷完善和修正模型，也更能激勵公民充分發揮自己的作用，積極參與到政府購買公共服務的過程中。

4加強制度建設，健全參與保障。目前我國在公民參與政府購買公共服務領域存在制度保障缺失、程序保障缺失、技術保障缺失等問題，為增強公民參與效果，應重點完善政府購買公共服務領域的參與保障機制。首先，要構建參與的問責機制。為了保障公民參與模型的有效進行，需要構建相應的問責機制和獎懲機制。在公民參與到政府購買公共服務的過程中，要及時評估，根據評估結果進行糾偏，對于使公民參與系統及政府購買公共服務偏離預定目標的因素，要及時追究相關者的責任，并予以相應懲罰。其次，拓寬公民參與渠道，完善社情民意反映制度、社會聽證制度、信訪制度、專家咨詢制度等制度，健全公民參與平臺，不僅要讓公民有意識參與到政府購買公共服務中，也應讓其有路徑可循，有制度可依。最后，用法律法規規范公民參與的程序，在充分尊重法律賦予公民的權利的基礎上，對公參與的途徑和程序進行相應規范，使公民參與制度化、規范化、程序化。

公眾參與政府購買公共服務模型通過完善參與保障及五大參與維度，為提高公民參與有效度及提高政府購買公共服務的質量和效率提供了一個思路。然而，由于缺乏數據支持，本文構建的公眾參與政府購買公共服務模型仍處于理論探索階段，希望該模型隨著我國公民參與的不斷深入及政府購買公共服務的不斷發展而繼續完善和拓展。

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