關于河道采砂管理制度設計的思考

劉明濤

摘要：經濟的穩定發展，對河砂的需求量也與日俱增，但是在河道采砂的管理中出現的種種問題已經暴露無遺，本文將就對目前河道采砂的基本現狀進行梳理，集合目前的采砂管理制度的分析，談談自己對制度設計方面的思考和認識。

關鍵詞：河道采砂；管理制度設計；現狀；認識

一、前言：眾所周知，河砂是一種極其重要的礦產資源，是構成河床和維護水沙平衡的重要物質條件，是保持內河航道河勢的重要要素。隨著我國經濟社會的快速發展，特別是沿河地區的大規模開發，作為重要建筑材料的河砂的市場需求量大大增強。在需求的驅動下，一些不法份子對河砂進行非法開采，嚴重破壞了河道周邊的秩序，甚至一些涉黑團伙，為了追逐利潤，不僅大規模開采破壞河道，還引發了社會事件，對當地的社會秩序造成了極其負面的影響。所以如何讓河道采砂回歸正常的法制管理秩序上來，是一個必須馬上解決的問題。

二、河道采砂的管理現狀

對河道采砂管理制度設計的思考，需要對河道采砂制度層面和開采現狀進行分析。首先，我們應該承認，目前的開采制度對于河道的維護起到了極其重要的作用，這也是有關河道河砂開采糾紛的法律依據。其次，目前，在河道采砂層面存在的問題，其產生原因的非常多的，需要綜合分析，系統布局才能從根本上解決[1]。

（一）管理體制層面

針對開采河砂制定的一些法律條款，對于規范開采行為起到了一定的作用。這從頒布的不同行業法規就能看出來，很顯然，就目前我國河道采砂而言，其管理模式還是以多頭管理為主的體制。例如《礦產資源法》就將河砂作為一種礦產資源進行管理，對河道河砂的礦產資源進行了劃分，比如建筑用砂、水泥標準砂等等。《水法》則是明確了河道采砂的許可制度，即開采許可須有國務院規范。但是卻從未出臺過具體的河道采砂實施辦法，這也是一塊法律模糊地帶。

（二）河道采砂現狀分析

（1）體制不順，職能重疊。無論是怎樣性質的法律法規，都對河道采砂管理進行原則性的規定，這就容易導致在處理事務時，由于涉及到多個部分，部門之前的協調就會成為一個重要的問題，這樣跨部門職能重疊的問題，會導致事件處理效率的下降，所以多頭管理的體制，容易引起扯相互推諉的現象，管理難度很大。

（2）過度開采，破壞環境。巨大經濟利益的趨勢，是一些不法份子非法開采河砂，這對于該河道帶來了極大的破壞。加上過度開采，嚴重破壞了河道的水文條件，是河床遭到損壞，同時給河運、航運甚至生態壞境造成了不可逆的影響。

（3）河道采砂工作時間不規律，影響日常生活。在不少有河道的城市旁邊，時常可以看到采砂船在河道里作業，機器的轟鳴聲響徹了整個河面，這對于周邊生活的居民來講，這對他們的生活造成了影響，還有在深夜繼續作業的采砂船，嚴重影響了他們日常生活。

（4）法規欠缺，不能震懾住非法開采。前文提到，我們對于河道開采有原則性的規范，但是在法律的效力來講并不足以震懾住非法開采者。高額的利潤的趨勢，一些不法分子甚至黑惡勢力開始染指河砂開采，并且暴力抗法，但法律層面并沒有強力的大計條款，往往以行政處罰的形式簡單處理，但這種方式對于懲戒非法行為難以起到作用。

（5）執法難度大。對于河道管理主體的劃分不清，這就導致執法的難度加大，特別是在執法裝備和人員配備上，顯得執法力量非常薄弱。加之，一些非法開采這深夜出動，進而加大了執法的難度。

三、關于河道采砂管理制度設計的思考

（一）明確現有河道采砂管理制度的相關規定

1、采砂規劃。相關主管部門做好相應的采砂規劃，并予以公告。這包括：禁采區和可采區、禁采期和可采期以及規定在可采區的采砂船的數量控制。其次，在制定采砂規劃時，對可采區的未利用可用砂要進行評估并做好記錄，實時監控可采區的采砂進度，并對規劃進行相應調整。

2、嚴格實行采砂許可制度。先關單位需對采砂申請人的資質進行嚴格審核，審核通過的有管理部分發放采砂許可證。對于時常發生的超限開采現象進行遏制，一切需按相關規定嚴格執行。

3、引入采砂監理。據相關規定，水利工程建設項目依法需實行建設監理，建設建立的實行既是其工程內部外部協調的需要，也是鑒于河道采砂工作的風險性和執法力量不足的現狀考慮的。

（二）采砂管理制度設計的建議

（1）明確責任主體。理順管理體制是進行采砂管理制度的前提，這也是十八屆三中全會深化執法體制改革的要求。盡快出臺全國性的統一的執法管理條例，重點解決多頭管理的現狀，明確責任主體。對所轄可采區的水文和人文條件進行實地勘察，采取行之有效的采砂組織方式和監督措施。

（2）非法開采導致嚴重后果的應該納入刑法管理。行政性的處罰是目前給予非法開采者的處罰手段，這是遠遠不夠的，特別是在某些地方一些不法份子為攫取利潤，非法開采導致了國有資源的大量流失，并且他們為保證非法開采的順利進行，向當地執法人員，行賄，擾亂了正常的執法秩序，給當地正常法制生活帶來污點，所以沒在涉及到犯罪的行為，已經寫入行為，按刑法給予違法者應有的懲罰。

（3）加強管理制度的創新。在一般性的采砂作業中，人身安全必然是優先考慮的方面。這包括開采人員本身以及執法人員，具備科學業務素質的開采人員，能夠提高整個采砂流程的安全性和效率，同時加強執法人員綜合執法能力，加大經費投入強化執法裝備，鍛造出高質量的執法隊伍。

結束語：作為重要建筑材料的河砂，由于其巨大的經濟利潤，成為了不法分子牟利的工具，這對于河道水沙環境和生態環境帶來了消極影響。造成這種局面的原因是多方面的，關鍵在于對于河道采砂制度的完善和管理，現行的管理制度只是做了原則性的規定，對一些具體的問題的處理優惠涉及到多頭管理的體制中。所以，從根本上解決河道采砂管理的問題，需要從現有的管理制度的完善入手。

參考文獻

[1] 王一凡.黃河河道采砂管理控制性指標研究[J].人民黃河，2016（08）.