從清產(chǎn)核資分析國有資產(chǎn)流失成因及解決對策

劉云

[摘 要] 如何防范國有資產(chǎn)流失一直是國有資產(chǎn)管理的重點，多年來，該問題一直困擾著各級政府。文章結(jié)合實際清產(chǎn)核資工作經(jīng)歷，從國有資產(chǎn)投入、轉(zhuǎn)制、營運的各個環(huán)節(jié)，分析造成國有資產(chǎn)流失的各種原因，從而提出解決國有資產(chǎn)流失的一些對策，以期對國有資產(chǎn)實現(xiàn)保值增值提供參考。

[關(guān)鍵詞] 清產(chǎn)核資；國有資產(chǎn)流失；解決對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 061

[中圖分類號] F123.7 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）03- 0113- 03

0 前 言

本文所涉及的清產(chǎn)核資工作為紀(jì)委專案組組織的對涉案某集團的清產(chǎn)核資工作，在歷時六個月的工作中，對該集團中主要六家公司的賬務(wù)及實物進行了仔細(xì)清查，并出具了相應(yīng)報告，查出該集團通過不法手段侵吞國有資產(chǎn)的事實。該集團是20世紀(jì)90年代，通過一家國有企業(yè)財務(wù)人員等人合資購買轉(zhuǎn)制的國有企業(yè)而起家，在短短的十幾年時間里，先后購買了絹紡廠、刀片廠等國有企業(yè)，并取得了市危險廢物處置項目等國家重點建設(shè)項目，同時該集團還成立了刀片制造有限公司、環(huán)境有限公司、危險廢物處置有限公司、房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、建筑有限公司等十幾家公司。其中刀片制造有限公司，是在購買市刀片廠后用原廠機器設(shè)備和國資委托管資產(chǎn)注冊成立的；環(huán)境有限公司是為了取得市危險廢物處置項目而成立，并后由其出資成立市危險廢物處置有限公司。此次工作主要是對國有企業(yè)、有國家投資的企業(yè)及其他涉及國有資產(chǎn)的企業(yè)進行清產(chǎn)核資，主要包括六家公司：絹紡廠、刀片制造有限公司、環(huán)境有限公司、危險廢物處置有限公司、房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、建筑有限公司。

1 國有資產(chǎn)流失成因

從清產(chǎn)核資的角度出發(fā)，國有資產(chǎn)流失主要針對的是國有資產(chǎn)投入和轉(zhuǎn)制兩個方面，同時還應(yīng)分析國有資產(chǎn)營運方面造成國有資產(chǎn)流失的原因。

1.1 國有資產(chǎn)投入方面

從國有資產(chǎn)投入方面分析國有資產(chǎn)流失的原因，主要有國有資產(chǎn)投資立項監(jiān)督和投入資金管理兩方面。

1.1.1 國有資產(chǎn)立項監(jiān)督確立不明

國有資產(chǎn)監(jiān)督主體應(yīng)在國有資產(chǎn)立項并投入到具體項目實施單位之前確定，并具體告知監(jiān)督主體監(jiān)督的內(nèi)容及應(yīng)負(fù)有的責(zé)任，以便于監(jiān)督主體對投入的國有資產(chǎn)進行全程監(jiān)督。在清產(chǎn)核資過程中，發(fā)現(xiàn)針對危險廢物處置項目，在具體實施過程中并沒有得到行之有效的監(jiān)督，在項目立項中的文件規(guī)定，此項目共計投入1 300余萬元，其中由國家投入600余萬元，企業(yè)配套700余萬元，但是在具體實施過程中本應(yīng)企業(yè)配套的700余萬元資金沒有到位。其中一個重要原因就是在項目立項時沒有明確監(jiān)督的方式、具體內(nèi)容及應(yīng)負(fù)有的責(zé)任。

1.1.2 國有資產(chǎn)投入管理不當(dāng)

國有資產(chǎn)投入主要有實物投入和現(xiàn)金投入兩種方式。實物投入一般是由國家投入固定資產(chǎn)到具體項目實施單位。現(xiàn)金投入一般是由國家按照項目實施計劃，撥付一定額度的的貨幣資金到具體項目實施單位。在清產(chǎn)核資過程中，發(fā)現(xiàn)針對危險廢物處置項目的600余萬元，本應(yīng)專款專用，分批撥付到承接該項目的市某某環(huán)境有限公司，卻一次性撥付到該集團賬戶中，造成該筆投入款項部分被集團挪用建設(shè)其他項目。

1.2 國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)制方面

從國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)制方面分析國有資產(chǎn)流失的原因，主要有虛報債務(wù)、騙取國家扶持政策和監(jiān)督不到位三個方面。

1.2.1 虛報債務(wù)

國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)制時有很多企業(yè)購買者都是原企業(yè)的法定代表人或是與原企業(yè)有著千絲萬縷的關(guān)系。他們對于轉(zhuǎn)制企業(yè)的資產(chǎn)、資金、債權(quán)、債務(wù)情況非常清楚，這樣就為他們用最少資金，甚至不出分文就把企業(yè)買到自己名下提供便利條件。在清產(chǎn)核資過程中，發(fā)現(xiàn)該集團購買的絹紡廠經(jīng)過了兩次買賣，其中第一次轉(zhuǎn)制時購買者為該廠副廠長，其通過虛報債務(wù)、轉(zhuǎn)移大量現(xiàn)金等方式侵吞國有資產(chǎn)800余萬元。而在第二次轉(zhuǎn)制中該集團直接按照前次轉(zhuǎn)制遺留的債務(wù)賬面金額接管，同時又用少列資產(chǎn)多列債務(wù)的手段虛構(gòu)近千萬元債務(wù)，最終以10萬元的價格購買了絹紡廠。

1.2.2 騙取國家扶持政策

一般需要轉(zhuǎn)制的國有企業(yè)都是20世紀(jì)50年代成立的大中型企業(yè)，因為生產(chǎn)等各方面原因存在著或多或少的問題，這樣購買轉(zhuǎn)制企業(yè)時政府都會給予一定的扶持政策，以幫助轉(zhuǎn)制企業(yè)盡早走出困境。在清產(chǎn)核資過程中，發(fā)現(xiàn)該集團購買絹紡廠時以安置職工、盤活資產(chǎn)等條件得到政府返還土地出讓金359萬元等扶持政策，但是該企業(yè)在得到扶持政策的同時卻沒有履行相應(yīng)的義務(wù)。還發(fā)現(xiàn)該集團中的刀片制造有限公司通過虛假銀行貸款騙取財政貼息200余萬元。

1.2.3 監(jiān)督機構(gòu)不到位

按照國有企業(yè)轉(zhuǎn)制規(guī)定，評估機構(gòu)在對所賣企業(yè)的資產(chǎn)情況做出評估報告后，應(yīng)先交由國有資產(chǎn)主管或托管部門評估審查，在經(jīng)審計部門審查確認(rèn)后，評估機構(gòu)才能在評估報告上蓋章，發(fā)生法律效力。如果負(fù)有審查職責(zé)的終審部門能依法認(rèn)真審核，嚴(yán)細(xì)把關(guān)，國有資產(chǎn)流失將得到有效遏制。在清產(chǎn)核資過程中，發(fā)現(xiàn)該集團在購買絹紡廠時，還是沿用已過有效期的第一次轉(zhuǎn)制時的評估報告，造成已按商業(yè)用地評估的土地卻按原工業(yè)用地評估并出讓，其差額500余萬元的國有資產(chǎn)白白流失。

1.3 國有資產(chǎn)營運方面

從國有資產(chǎn)營運方面分析國有資產(chǎn)流失的原因，主要是針對會計核算和國有資產(chǎn)監(jiān)督兩方面。

1.3.1 會計核算不規(guī)范

國有資產(chǎn)營運時的會計核算主要是對運用投入的貨幣資金形成固定資產(chǎn)進行核算和對國有資產(chǎn)營運而產(chǎn)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行核算。前者是對具體項目實施單位按照項目實施計劃，運用國家投入的貨幣資金和配套資金形成固定資產(chǎn)的過程進行核算。在清產(chǎn)核資過程中，發(fā)現(xiàn)該集團中的環(huán)境有限公司通過買通會計師事務(wù)所造假，虛增固定資產(chǎn)數(shù)額，不僅沒有按照項目計劃配套700余萬元的資金，而且擠占國家投入資金進行其他項目建設(shè)，其后又將固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)入設(shè)立的危險廢物處置有限公司，使得環(huán)境有限公司成為空殼，國家投入資金流入私人企業(yè)。后者是對國有資產(chǎn)營運的經(jīng)濟利潤進行核算。在清產(chǎn)核資過程中，還發(fā)現(xiàn)該集團中的刀片制造有限公司通過少記收入、多記成本和虛設(shè)其他應(yīng)付款等手段，調(diào)減經(jīng)濟利潤，最終形成虧損1 000余萬元，少繳利稅幾百余萬元。建筑有限公司收取的1 000余萬元管理費沒有入賬，同時和房地產(chǎn)有限公司兩個獨立法人之間頻繁調(diào)撥材料，造成大量稅款流失。房地產(chǎn)開發(fā)有限公司通過將收入進負(fù)債賬戶偷逃大量稅款。

1.3.2 國有資產(chǎn)監(jiān)督缺位

國有資產(chǎn)營運時的監(jiān)督主要是對國有資產(chǎn)的保值增值進行監(jiān)督，包括對國有資產(chǎn)數(shù)量、金額的清查和對國有資產(chǎn)營運產(chǎn)生經(jīng)濟成果分配的監(jiān)督。在清產(chǎn)核資過程中，發(fā)現(xiàn)該集團中的絹紡廠因為沒有有效的監(jiān)督而將其部分設(shè)備變賣，同時在財務(wù)賬面上沒有相應(yīng)減少，最終導(dǎo)致國有資產(chǎn)賬實不符，企業(yè)成為空殼。同時還發(fā)現(xiàn)該集團中的刀片制造有限公司將實現(xiàn)的經(jīng)濟成果通過大量借款的方式出借給房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，導(dǎo)致公司無流動資金，只能通過銀行借款的方式繼續(xù)經(jīng)營。

2 國有資產(chǎn)流失的解決對策

根據(jù)以上分析清產(chǎn)核資過程中出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失的原因，可以看出國有資產(chǎn)的流失存在于國有資產(chǎn)投入、轉(zhuǎn)制、營運的各個環(huán)節(jié)，甚至在個別的企業(yè)中，國有資產(chǎn)的流失是極其嚴(yán)重的。隨著國有資產(chǎn)不斷的投入、轉(zhuǎn)制和營運，如果不加強國有資產(chǎn)流失的預(yù)防，必將給國家資產(chǎn)造成更大的損失。因此根據(jù)清產(chǎn)核資工作實際，現(xiàn)提出幾點預(yù)防措施。

2.1 加強國有資產(chǎn)項目立項及監(jiān)督工作

國有資產(chǎn)項目的立項一般都是由發(fā)展與改革委員會和國有資產(chǎn)管理委員會籌劃并確立，財政部門只是負(fù)責(zé)具體資金撥付到具體項目實施單位。在項目具體實施過程中，稅務(wù)、審計、財政三部門可以對其進行監(jiān)督，但是有些項目是在非國有企業(yè)或機構(gòu)中實施的免稅項目，這時如果在國有資產(chǎn)立項時沒有嚴(yán)把審批關(guān)，沒有做好具體的監(jiān)督工作，該項目很容易成為監(jiān)督的真空地帶，其投入的國有資產(chǎn)也很容易流失。同時對國有資產(chǎn)還應(yīng)進行實時監(jiān)控、全程監(jiān)督，可將國有參股企業(yè)、國有托管企業(yè)，如危險廢物處置有限公司、刀片制造有限公司，也納入每年的財政大檢查范圍中對其進行監(jiān)督檢查。

2.2 明確國有資產(chǎn)投入

首先應(yīng)明確國有資產(chǎn)投入的形式與方式，特別是應(yīng)分批投入的貨幣資金一定要嚴(yán)格按照投入的條件分批投入。其次應(yīng)明確投入資產(chǎn)的具體項目實施單位，不可為了方便而將國有資產(chǎn)劃到其他關(guān)聯(lián)單位名下，以免出現(xiàn)資產(chǎn)被占用或挪用。特別是對于明確需要專戶存儲，?？顚Ｓ玫呢泿刨Y金，不可與企業(yè)其他資金混用。

2.3 嚴(yán)審中介機構(gòu)評估報告

一般來說，單位轉(zhuǎn)制時或是單位在接受國有資產(chǎn)特別是貨幣資金投入后，都需要向監(jiān)督單位呈交相應(yīng)的評估報告。這時轉(zhuǎn)制單位或接受國有資產(chǎn)投入的單位都會委托中介機構(gòu)出具相應(yīng)的評估報告，但是作為自收自支的中介機構(gòu)，為自身生存和發(fā)展著想，受利益驅(qū)動，有的時候也會受委托方的左右，或按其授意行事而出具不符合實際情況的評估報告。因此，作為監(jiān)督單位就應(yīng)嚴(yán)格審查中介機構(gòu)的評估報告，經(jīng)過調(diào)查核實確認(rèn)評估報告確有錯誤，除堅決糾正外，還應(yīng)對直接責(zé)任人給予相應(yīng)的處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究法律責(zé)任，不構(gòu)成犯罪的按照相關(guān)規(guī)定給予行政處罰，吊銷專業(yè)職稱資格證書。同時，對造成嚴(yán)重后果的評估機構(gòu)依照法律規(guī)定，撤銷其經(jīng)營業(yè)務(wù)的資格。

2.4 建立會計委派制

目前在大部分有國有資產(chǎn)投入的企業(yè)中，會計人員的管理體制是“用人單位自己管理為主”，雖然在一定程度上發(fā)揮了會計的管理職能，但卻造成了國有資產(chǎn)的大量流失。究其原因主要是會計人員無論從人事還是從工資待遇都受制于本單位領(lǐng)導(dǎo)，無法抵制單位領(lǐng)導(dǎo)人的行政干預(yù)，會計的工作僅限于按領(lǐng)導(dǎo)意愿進行會計核算。在實際工作中我們還發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)為了節(jié)約成本，或為了更好的干預(yù)會計工作，或兩者兼有的目的，聘用一些沒有會計專業(yè)技術(shù)資格或僅有會計從業(yè)資格的人員進行會計工作。所以在會計人員依附于企業(yè)的情況下，必然會出現(xiàn)會計人員站在企業(yè)的立場，同企業(yè)一起把違法的行為合法化，侵吞國家資產(chǎn)，最終導(dǎo)致國有資產(chǎn)的大量流失。因此，必須對國家投入的項目或單位的會計核算實行會計委派制，以使會計人員從人事經(jīng)濟利益方面都脫離企業(yè)單位控制，對其進行獨立核算，實行會計監(jiān)督，遏止會計信息失真，加強會計監(jiān)督職能，確保國有資產(chǎn)保值增值。

2.5 嚴(yán)防轉(zhuǎn)制企業(yè)脫殼

在國有企業(yè)轉(zhuǎn)制中，還要嚴(yán)防企業(yè)用原企業(yè)的機器設(shè)備等成立新企業(yè)，與原企業(yè)脫殼，最終迫使原國有企業(yè)破產(chǎn)減少其債務(wù)。在清產(chǎn)核資過程中，發(fā)現(xiàn)刀片制造有限公司就是利用原市刀片廠的機器設(shè)備進行生產(chǎn)的新企業(yè)，而原市刀片廠不再記賬，同時被托管的兩千余萬元國有資產(chǎn)也被記入新企業(yè)固定資產(chǎn)賬戶。

2.6 試行項目實施單位法人效益—負(fù)責(zé)制

仿效成本效益原則，試行在國有參股、國有托管單位實行對法人的效益—負(fù)責(zé)制度，即制定一定的評判標(biāo)準(zhǔn)，對該項目實施收到的效益與該法人的收入、應(yīng)負(fù)有民事及刑事責(zé)任相聯(lián)系，賞罰分明，從而激勵與監(jiān)督單位法人。