烏魯木齊市荒山綠化項目供地模式的優化與選擇

喬吉喆

摘 要：烏魯木齊市是新疆維吾爾自治區的首府，干旱的氣候、脆弱的自然生態環境及獨特的地理環境，使之形成了一個比較典型的綠洲型城市。通過查閱大量現有荒山綠化的相關文獻資料，以新疆烏魯木齊市作為研究區域，對烏魯木齊市106家單位和個人辦理了荒山綠化項目用地情況進行統計分析，歸納烏魯木齊市荒山綠化項目用地供地模式現狀，在借鑒國內外城市荒山綠化供地模式的基礎上，結合烏魯木齊市實際，綜合考慮荒山區位、規模、產權等因素，提出了PPP荒山綠化供地模式、政府主導型供地模式、出租型供地模式、市場型主導模式等多元供地模式。

關鍵詞：荒山綠化；土地供應；模式優化；烏魯木齊

中圖分類號：S731 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）02-0114-02

目前在發達國家，如美國、加拿大、新加坡及日本，已形成比較科學和完備的發展策略、政策引導和管理運行模式。綠化建設主要是以人工綠化增加植被及自然恢復植被為主，鼓勵國民參與開發，引導社會力量進行建設，提供各種鼓勵扶持政策，如低息貸款、政府貼息、稅收減免等，吸引社會資金進行治理開發，并根據各自國度的土地所有權制度進行綠化管理和運作[1]。如今國內對荒山綠化項目供地模式的研究、實踐較少，絕大部分實行的是傳統意義上的供地模式，即只綠化，不進行開發建設。趙宏濤提出，對采礦用地，尤其是把生活區和生產區用地區別對待，實行年租制供地模式[2]。在工業項目供地方面，陳基偉提出，要因地制宜、因產制宜、因企制宜地供地，強調效益，并針對不同行業和地區實行差別化供地政策 [3，5]。在小城鎮建設方面，要深化土地使用制度改革，加強土地集約節約利用，編制和出臺城鎮建設用地詳細性標準，按照城市經濟發展情況，適度擴大有償使用土地面積，減少因無償使用帶來的土地資源的浪費[4，6，7，8]。

干旱的氣候、脆弱的自然生態環境及獨特的地理環境，造就烏魯木齊市成為一個比較典型的綠洲型城市。筆者主要研究和尋求有效解決烏魯木齊市荒山綠化項目供地模式，以解決當前烏魯木齊市遺留的3萬畝荒山綠化項目建設用地配置問題，維護和保障烏魯木齊市社會經濟的持續、健康、可持續發展，為烏魯木齊市政府完善和制定后續荒山綠化項目建設用地配置提供借鑒和參考。

一、烏魯木齊市荒山現狀

在烏魯木齊市，城市周邊荒山荒地資源豐富。據《烏魯木齊市荒山綠化建設規劃》統計，1990年前烏魯木齊市荒山面積約100平方千米（如圖1），主要包括天山區黑甲山、花兒溝，沙依巴克區雅瑪里克山、西山、紅廟子山，新市區黑山頭、蜘蛛山，水磨溝區雪蓮山、水塔山等。根據烏魯木齊市綠委辦、規劃局、國土局等部門聯合調查，截至2014年底，烏魯木齊市荒山已綠化面積約60平方千米，如圖2所示。

2002—2015年底，烏魯木齊市國土資源局共為106家單位和個人辦理了荒山綠化用地審批手續，審批臨時用地面積9 278.42公頃（139 176.30畝），占規劃用地面積的54%。已辦理荒山綠化出讓用地面積4 407.89公頃（66 118.35畝）（今后不再辦理荒山綠化整體出讓手續）；荒山綠化30%，建設用地面積672.82公頃（10 092.30畝）。按市國土部門辦理臨時用地面積測算，還需辦理2 110.71公頃（31 660.65畝）開發項目建設用地手續。為了政策的延續性，此項工作仍將繼續開展。

二、烏魯木齊市荒山綠化項目供地模式優化

選擇是人們通過比對選取合適的方法或者事物的過程。通過選擇，人們會對事物及其規律有更深刻的認識，從而擇優選取。對烏魯木齊市荒山綠化項目供地模式的探討、優化和選擇，是解決荒山綠化項目供地政策逐漸與國家當前土地管理法規政策不相適應、承包單位對“招拍掛”出讓方式積極性不高、城市周邊土地一級市場合理有序出讓開發、承包單位資金短缺等問題，同時也為進一步完善公共政策提供理論依據。

（一）PPP荒山綠化供地模式

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。烏魯木齊市荒山綠化配置30%建設用地供地模式若采用PPP模式，項目發起人（政府）需要成立一家項目公司，具體負責實施項目，作為項目融資的主體。目前烏魯木齊市有多家國有融資平臺，可以承擔項目實施主體，與開發單位進行合作，擬定合作方案和實施細則。PPP荒山綠化供地模式，優點在于，政府能夠參與和掌握土地市場資源，承包單位的投資風險降低；缺陷在于，政府依托融資平臺控制土地資源，對承包單位的經營行為可能會起到干擾作用，影響投資者的決策和創造性。

（二）政府主導型供地模式

政府主導型供地模式，即我國絕大部分地區沿襲的傳統型供地模式，政府以分配任務或者激勵綠化單位和個人進行公益性綠化，土地使用權牢牢掌握在政府手中，其他參與者很難獲得實際利益。烏魯木齊市荒山綠化配置30%建設用地供地模式若采用政府主導型供地模式，優點在于，荒山綠化配建的30%建設用地實際利用土地的話語權在政府，政府將根據情況或者適合自身發展的要求選擇性供地，存在計劃經濟模式的特點；缺陷在于，在政府實際控制或過多干預的情況下，很難讓投資者參與市場競爭，起不到市場配置資源的作用，將部分意向投資單位排除在外。

（三）出租型供地模式

出租是指將自己擁有的所有權（或處置權、轉租權）標的物財產，轉讓經營或者使用。烏魯木齊市荒山綠化配置30%建設用地供地模式若采用出租型供地模式，優勢在于，供地模式將體現出靈活多變的特點，如在供地年期確定、出讓金核算等方面，承租者根據自身資金情況選擇合理年期，繳納地租或者租金即可；缺陷在于，承包單位只有承租權，對開發建設行為存在短期投資、即時見效的預期，由于土地使用權期限的限制，對承擔的綠化責任和管護責任將很難得到真正落實，這對具體監管部門來說是一大考驗。

（四）市場性政府供地模式

政府主導的發展模式其實就是地方政府對內依靠行政權力拉動經濟發展，對外憑借行政政策、財稅政策等方式，力爭掌控市場資源的混合發展模式。而市場性政府模式就是要改變現有的政府主導發展模式，是自由競爭的市場經濟與國家的適度干預相結合的經濟發展模式。烏魯木齊市荒山綠化配置30%建設用地供地模式若采用市場性政府供地模式，優點在于，政府可以通過年度土地供應計劃調節土地一級市場，但又對市場不做過多干預，通過市場競爭將自動選出開發單位，將會起到良好的雙向調節作用；缺陷在于，市場性配置會導致投資單位追求經濟利益的最大化，將部分經濟實力一般，但又適合荒山綠化開發的單位拒之門外，在實際開發過程中可能會出現市場失靈情況，導致供過于求或供不應情況出現。

三、結論與探討

筆者通過對烏魯木齊市荒山綠化項目用地及開發情況進行梳理匯總，運用土地供給理論、公共產品分配理論、土地效益最大化理論和可持續發展理念深入分析，詳細闡述了荒山綠化項目供地模式的優化選擇，并得出烏魯木齊市一種供地模式為主、多種供地模式為輔的多維供地模式結論。

老舊城區，轄區范圍內荒山綠化配置30%建設用地供地模式宜采用PPP模式，符合烏魯木齊市政府城市建設和改造諸多條件，可以滿足資金聚集，又能掌控土地資源的要求。城南經貿合作新區建設，轄區范圍內荒山綠化配置30%建設用地供地模式宜采用政府主導型供地模式，將根據情況或者適合自身發展的要求選擇性供地。經濟技術開發區（原頭屯河區）以及米東區由于開發規模大、工業園區集中，且有明確用地產業目錄，兩個轄區范圍內荒山綠化配置30%建設用地供地模式宜采用市場性政府供地模式和出租型供地模式，通過市場競爭將自動選出開發單位。高新區（原新市區）轄區范圍內荒山綠化配置30%建設用地供地模式宜采用多維供地模式，主要原因在于該區目前集中烏魯木齊市高新產業，屬于綠色環保型經濟發展模式，需要政府和投資者的雙向選擇，宜采用比較靈活的供地模式。達坂城區定位于生態和旅游發展為主，同時考慮到經濟發展水平較為落后的實際情況，轄區范圍內荒山綠化配置30%建設用地供地模式宜采用政府主導型供地模式，做到雙向選擇。