社會規劃回應公共基礎設施規劃中鄰避問題的研究

胡雪陽

摘要：城市的健康運營離不開公共基礎設施的支撐。近年，我國社會經濟發展、城市化進程加快，公共基礎設施建設越來越受到國家重視，建設規模也在不斷擴大。然而，人們教育水平、環境意識的提高使得公共基礎設施負外部性的公眾關注度迅速攀升，由此出現了越來越多的鄰避沖突。鄰避設施規劃逐漸成為我國城市公共基礎設施規劃中的研究熱點與難點。為解決這一難題，本文引入了社會規劃的概念，試圖以社會規劃來回應鄰避問題，希望為我國公共基礎設施規劃中鄰避問題的解決提供新的思考路徑。

關鍵詞：基礎設施規劃；鄰避問題；鄰避設施；社會規劃；以人為本

1.引言

社會的全面發展帶來了社會公共基礎設施的大規模建設，而其負面外部效應也隨著這波建設浪潮的到來而以極快的速度呈點面式浮現，由此引發了社會鄰避沖突的大規模爆發。僅近幾年，全國各地就頻頻爆發以垃圾焚燒廠、火力發電廠、污水處理廠、高鐵建設選址等為典型的鄰避沖突，給我國的城市規劃帶來了極大的挑戰。傳統規劃理念中以技術手段減少鄰避設施的負外部性在現實中無法奏效，而在利益多元化的背景下實現公民自愿犧牲自身利益的設想的可能性亦是微之甚微。這一棘手問題的解決需要我們尋找到問題癥結，并從新的角度加以思考、剖析，獲取問題的解決之道。

2鄰避設施與鄰避問題

鄰避設施的概念產生于20世紀70年代，是西方學者在研究社區反對一些基礎設施建設的過程中提出來的。隨后在20世紀80年代，我國臺灣地區也出現了因為建造垃圾填埋場、焚燒廠而遭到民眾的反對，產生鄰避問題。在我國大陸地區，則是近年才開始了對于鄰避設施的關注，同時，鄰避問題也呈現出數量不斷上升、影響持續擴大的發展趨勢。

2.1、鄰避設施的概念、特征、分類

鄰避設施是指一些有污染威脅的公共設施，是城市公共基礎設施中重要的組成部分。總體而言，其建設惠及整個城市，卻因為可能污染周圍環境而給鄰近居民帶來負面外部效應，是“鄰居希望躲避”或“不希望與之為鄰”的設施。

鄰避設施具有以下六個顯著特征：其一，鄰避設施是居民必須的公共設施；其二，因會對周圍環境造成不同程度的污染而給周邊主體帶來一定的利益損失，具有一定的負面外部效應；其三，惠及多數人而只影響其選址附近的居民，從而形成不對稱的利益分配結構，使鄰近居民成為外部不經濟的成本承擔主體；其四，政策影響力微弱的弱勢群體利益更易受損，由此破壞環境公平；其五，其設置與興建，不但是一項高度專業科技知識的評估，更是關系社會大眾福利的公共政策；其六，隨著地區經濟發展水平、居民受教育水平的不斷提升、市民社會的興起和公民維權意識的不斷增強，鄰避現象日益普遍。

李永展、何紀芳通過對臺北都市圈服務設施的調查與分析，將鄰避設施分成四個等級：：第一級是不具鄰避效果，如公園、圖書館；第二級是具輕度鄰避效果，如商場、學校等；第三級是具中度鄰避效果，如療養院、自來水廠等；第四級是具高度鄰避效果，有很大的不良影響或有一定風險，如垃圾焚燒廠、核電站等。陶鵬、童星根據“預期損失-不確定性”維度，將鄰避設施分為四類：污染類（垃圾焚燒場等）；風險聚集類（核電廠、化工廠等）；污名化類（監獄、傳染病醫院等）；心理不悅類（殯儀館、墓地等）。

2.2、鄰避問題的產生原因

鄰避問題的產生原因十分復雜，不僅與鄰避設施本身的特征有關，也與經濟、社會的發展有關，甚至也與居民的心理、觀念有關。在這里將鄰避問題的產生原因分為內因和外因。

從內因看，鄰避設施的建設之所以會引起當地居民的普遍性反抗，一定程度上是直接源于其本身所固有的負面效應，也即它會或多或少給鄰近居民帶來損失或危害，且很難避免。這些危害一般可以分為環境污染、社區形象受損、房產貶值、居民身心健康受到威脅四個方面。

從外因方面看，鄰避問題的產生可大致歸納為以下幾個方面：首先，居民心理因素。鄰避設施因為存在危害周邊居民身體健康的可能性而使其產生心理恐懼，這主要緣于對歷史上此類鄰避設施所導致的意外事件的恐懼。其次，決策的不透明與不公正。鄰避設施具有不同程度的負面效應，甚至有些存在危險性。在當代市民社會興起的背景下，透明、公正決策程序的缺乏更易加深地區居民的不滿，從而增加了鄰避沖突發生的可能性。再次，經濟補償機制不暢。鄰避設施對于社會整體而言是有益的，只是會損及選址所在地周邊的居民相關利益。若構建了合理的補償機制，鄰避設施的建設所受阻力會極大地減小。而在現實中，補償機制是不暢通的。最后，專家危機。在大部分鄰避設施的選址建設過程中，政府都會通過邀請專家為選址做科學測算與論證以獲取決策的合法性。當問題界定的權力僅掌握在專家手中時，居民可能無法接受他們對該問題的界定方式，也就不可能接受他們對該問題提出的解決方案。

3社會規劃的概述

3.1、社會規劃的發展歷程

現代意義上的社會規劃起源于19世紀末的西方工業國家，并作為一種正式的制度手段而存在。劉佳燕將社會規劃的發展分為三個階段：

起源期：19世紀末20世紀初到20世紀30年代，西方發達國家出現了社會福利服務和社會結構改革兩種社會規劃的主要形式，這時的社會規劃以福利服務為核心，旨在解決貧困等問題。

繁榮期：1930年代到1980年代是社會規劃發展的黃金時期。這一時期社會規劃的發展有三個特點。一是有很強的時代性，與當時經濟大蕭條的時代背景緊密相連。二是政府加大對社會規劃的干預，強化政府的規劃職能和行動能力。三是學科融合，城市規劃與社會學、經濟學等其他學科交叉融合。

轉型期：1980年代至今，社會規劃呈現出由政府向基層、由中央向地方轉移的特點。社會規劃已不再是單一的政府主導下的總體規劃，而是更多規劃主體共同參與的協作規劃。由此，社會規劃更加趨向于個性化、復雜化、多元化。

社會規劃在全球范圍內經過一個多世紀的發展，形成了較為完備的體系。面向未來，社會規劃將在城市規劃乃至社會發展中發揮更大作用。

3.2、社會規劃的共識與原則

社會規劃經歷漫長的發展，在不同的歷史時期發揮不同的作用，在不同的國家面對不同的問題。社會規劃內涵復雜、外延廣闊，因此至今仍沒有形成明確的概念界定。許多學者都曾試圖給社會規劃下定義，說法各不相同，但其核心思想有許多共同之處，筆者經過閱讀，總結了社會規劃研究中的幾點共識：

首先，以人為本的核心理念。社會規劃不是單純的物質規劃，而是考慮人的需求、考慮個體發展的規劃。在社會規劃中尊重個性化需求，鼓勵個體發展也是以人為本的體現。

其次，以社會發展、社會公正為最終目標。推動社會發展，促進社會公正是社會規劃的出發點、落腳點，是社會規劃的最終目標。

第三，規劃過程倡導公眾參與、多方合作。推進公眾參與，讓民眾參與到規劃中來，不僅有利于增進民主對規劃政策的理解、保障公民的知情權和表達權，而且將“促進社會生活的市場化進程，擴大公民的政治參與并加強我國的民主化進程。”

綜合以上共識，社會規劃以社會的全面發展、社會的公平與和諧為根本目標，把以人為本當做核心，考慮社會需求、個體發展，兼顧各方面利益，在公眾的參與和多方的合作中實現。

3.3、我國社會規劃的現狀與社會規劃引入的需要

在我國，社會規劃目前還沒有明確的職能設置和工作領域。近年的城市發展實踐中開始呈現出相關領域的發展需要，主要體現在兩個層次：一為社會總體規劃層面，具體表現為國家五年發展規劃。與西方發達國家的許多社區組織成為規劃主體不同，我國的社區組織發展尚不完善，沒有起到自下而上、參與規劃的作用。二為基層社區層面的社區規劃。

由此，社會規劃以其對于“人”的關注的核心思想，對社會發展與社會公正的強調以及作為開放性系統的特征，對于當前我國解決城市規劃中所面臨的以本文所論鄰避問題為代表的系列問題將起到極佳的引導作用。

4 對于以社會規劃回應鄰避問題的思考

社會規劃的核心理念很好地契合本文的核心問題——公共基礎設施規劃中的鄰避問題——解決的思維邏輯。將社會規劃引入我國城市規劃體系，并強化規劃師社會規劃的理念，將有助于尋找當前我國規劃領域所面臨的系列新問題的解決思路。（1）、重視公共基礎設施空間規劃作為公共政策的社會效益。在以往的公共基礎設施空間規劃過程中，規劃決策者的關注點往往集中在技術合理性與經濟成本效益問題上，而忽略了可能造成的鄰避問題所引發的社會成本（2）、縮小治理空間。社會規劃在理念上是倡導將規劃與治理置于一個較小空間層面的，能極大程度地達到公共設施規劃供給的最優效率。（3）、落實前置測評，理順規劃流程。在基礎設施規劃中，一方面確實需要有一套科學、規范的測評方法作為保障，相關部門需要完善規劃的整體過程，并讓其起到該有的技術控制的作用。（4）、建立合理的回饋與補償機制。鄰避問題的解決則應該堅持好“利益的還原”這一城市規劃最好原則，使受益者負擔，受損者得到補償，確立公正的補償標準、合理的補償方式。（5）、推進信息公開。公開應該貫穿于規劃乃至規劃實施的整個過程，內容應做到全面詳盡，做到方便利民。（6）、強化公眾參與的組織化與程序化。應當在“以社區組織、公益代表團體為單位的集體參與”中尋求公眾意見和公共利益，追求規劃的公平公正。

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