新型城鎮化進程中的農民工市民化：制約因素及化解途徑

陸繼鋒+張英勝

摘 要： 城鎮化是現代化的必由之路，農民工是現代化建設的重要力量。農民工市民化是新型城鎮化的核心任務和衡量指標。當前，農民工市民化面臨制度、文化和自身素質多重因素制約，這也制約了新型城鎮化進程。深化制度改革、營造市民化氛圍、提高農工自身素質是掃除農民工市民化障礙的重要途徑。

關鍵詞： 新型城鎮化； 農民工； 市民化； 農民工市民化

中圖分類號： D25 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.013

文章編號： 1673-9973（2017）01-0070-04

改革開放以來，我國城鎮化進程不斷加快。截至2015年，我國城鎮化率已達56.1%，預計2020年將達60%。在城鎮化推動下，我國農民工數量急劇增加。國家統計局2016年數據顯示：2015年農民工總量為27747萬人，數量仍在持續增多，這意味著越來越多的人在城鎮化的推動下進入城市。其實，城鎮化本質是市民化，而農民工市民化是新型城鎮化的“先手棋”。農民工市民化意義重大：微觀上有利于提高個體收入，提升個體素質；中觀上有利于提高城鎮化水平和城鄉居民整體素質；宏觀上可為經濟社會發展提供支撐，關乎中國現代化進程。當前，農民工市民化進程與農民工需求和新型城鎮化要求還有較大差距。如何結合新型城鎮化需要，加快推進農民工市民化進程已成為經濟社會發展和學界亟待解決的現實問題。

一、新型城鎮化與農民工市民化

（一）城鎮化與新型城鎮化

城鎮化從一定意義上講是人口的城市化。人口學觀點認為，城鎮化本質是人口向城鎮集中和農村農業人口變為城市非農業人口的過程。社會學觀點認為，城鎮化是人們生活方式轉變的過程，歸宿是改變人觀念和行為，提高個體素質和人們生活水平。中國城鎮化事關全球發展。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨將中國城鎮化形容為影響21世紀人類社會的兩件大事之一。就國內看，一方面，城鎮化在經濟社會發展中的作用和地位進一步凸顯，成為擴大內需的最大潛力和經濟增長引擎；另一方面，中國城鎮化道路中出現了誤區：一是將城鎮化簡單視為土地城鎮化，通過各種途徑把農村土地轉變為城鎮用地，而缺少對農村人口融入城鎮的關注，影響城鎮化可持續發展；二是僅僅聚焦于城鎮化對經濟增長的貢獻，GDP主義至上，以擴張獲紅利，帶來一系列社會問題；三是推行城鄉二元分割制度，形成城鎮化的結構性障礙；四是片面追求速度和規模，講求表面光彩，忽視城鎮化內涵。為走出誤區，我國不斷推動城鎮化體制改革，探索協調發展、互促共進的城鎮化的道路。黨的十八大提出了新型城鎮化概念，十八屆三中全會則明確了中國特色新型城鎮化道路。2013年的中央經濟工作會議提出：要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。2014年，國務院出臺了《新型城鎮化規劃（2014-2020）》。隨后，國家發改委等11個部委聯合下發了《關于印發國家新型城鎮化綜合試點方案的通知》，中國特色新型城鎮化道路更加清晰。新型城鎮化豐富了城鎮化內涵，是城鎮化發展的新階段，它突出以人為本，聚焦人口和生產力的合理布局。

（二）農民工與農民工市民化

農民工通常指在城市就業和生活的，擁有農村戶籍的農村進城務工經商人員，具有邊緣性、弱勢性、流動性和角色沖突等特點[1]。傳統農民以務農為生，鮮有流動。新中國構建的城鄉二元經濟社會結構也使得城鄉勞動力流動困難。改革開放后，農村生產力和生產效率不斷提高，產生并滯留了大量剩余勞動力。在城鄉收入差距和現實利益驅動下，我國農民開始轉移，農民工開始出現且隊伍不斷壯大。農民工的出現和大規模流動沖擊了傳統的城鄉二元結構，推動了社會變革，促進了城鄉勞動力市場成長。一方面，農民工為城市發展提供了源源不斷的廉價勞動力，服務了市民生活；另一方面，緩解了農村就業壓力，增加了農民收入和農村社會購買力，使進城農民接受了工業文明和城市文化熏陶，素質得到提升并對其他農民產生了影響。當然，農民工流動也有其負面影響：就農村而言，走出去的多是有一定文化基礎、精力充沛的中青年農民，留下了老弱病殘者和婦女兒童，農村勞動力素質明顯下降，帶來農村社會問題；就城市而言，數量龐大的農民工涌向城鎮，給城市衛生、教育、就業等帶來嚴峻考驗，個別流動人員參與違法亂紀活動影響城市治安，市民安全感下降并滋生偏見。

就農民工市民化而言，學界有多重見解。一是聚焦結果，關注農民工變化。如，劉傳江認為，農民工市民化是指農民工身份、職業、自身素質等方面的變化[2]；趙立新認為農民工市民化是農民工戶口性質、生活地域、從事行業、文化素質等方面的轉變[3]。二是聚焦過程，劃分不同階段。如，張國勝提出，農民工市民化分轉變和融入兩階段，是身份地位、價值觀念轉變并融入城市的過程[4]；王力力認為農民工市民化是由農民到城市農民工，從城市農民工到新市民兩階段構成的過程[5]；段雪芬則認為農民工市民化可分為從事非農業、城市定居和融入城市三階段[6]。三是聚焦測量指標，揭示其固有性質。如，胡杰成提出農民工市民化應從制度、經濟收入和社會與文化三維度加以理解[7]；鐘兵從權利資本、物質資本、人力資本和社會資本四點分析農民工市民化問題[8]；潘文曼直接提出農民工市民化實質是公共服務均等化的過程[9]。由此可見，所謂農民工市民化是指農民工工作和生活空間從“鄉村”到“城市”，職業身份、思維方式、價值觀念和行為方式從“農民”到“市民”的復雜漸變的過程，最終目的是融入城市社會，成為符合現代文明要求的市民。

當前，農民工尤其新生代農民工市民化意愿強烈。新生代農民工分兩類：一類在城市出生、成長并就業；一類在農村出生、成長到城市就業。前者已習慣城市生活，基本無鄉土觀念；后者盡管有鄉村生活經歷卻向往城市。新生代不但希望在城市生存還渴望工作穩定、機會公平和權益保障等。隨著產業結構的調整，新職業和新崗位不斷增加，農民工素質和期望值提高，并非所有工作都對他們有吸引力，農民工職業分布開始由繁重的體力勞動崗位向其他領域擴展，農民工由單純追求經濟收益 “候鳥”式流動向追求安居樂業轉變。上述轉變與城鎮化趨勢一致，說明農民工市民化訴求日益顯化。

（三）新型城鎮化與農民工市民化

我國是農業人口占多數的發展中國家，城鎮化和農民市民化有利于轉移農村剩余勞動力、提高農民收入和綜合素質，事關社會和諧穩定和國家長治久安。而農民工市民化是農民市民化工程的“先手棋”[10]，農民工市民化與城鎮化相輔相成，息息相關：一方面城鎮化推動了人口流動和農民工的出現，也促使農民工在價值觀念、心理素質、行為習慣等方面發生轉變；另一方面農民工市民化程度是衡量城鎮化的重要指標。以人為本，聚焦人的發展是城鎮化與新型城鎮化的重要分野。農民工市民化問題是新型城鎮化核心任務。2013年中央一號文件提出，有序推進農業轉移人口市民化。2016年《政府工作報告》提出：“十三五”期間要深入推進以人為核心的新型城鎮化，實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，完成約1億人居住的棚戶區和城中村改造，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。

二、農民工市民化的制約因素

（一）制度政策障礙

戶籍制度是農民工市民化的首要障礙。傳統的戶籍制度集社會管理、利益分配、資源配置和身份識別多種功能于一體，使農民工無法享受到和市民同等的基本權益，增加了農民工市民化阻力。盡管當下戶籍制度已進行了改革，逐漸取消了農業和非農業戶口，附屬于其上的城鄉區分明顯縮小卻未徹底消除。戶籍制度及其他制度捆綁帶來諸多問題。

1. 土地流轉問題。傳統的農村土地制度基于村社形成，土地流轉依附村落格局。農村30年不變的土地承包制度有利于基層穩定和發展，但土地零星化問題突出，給農業生產規模化帶來困擾，使進城務工農民無法從土地上解放出來，以至于農忙時節不得不奔走于城鄉之間，限制了市民化規模和速度。

2. 社會保障問題。當前，針對農民工的工傷、醫療、養老、失業、生育等保險項目不全，覆蓋面窄，城鄉雙規；農民工及其單位參保意識不強，參保率低，風險抵御力弱，影響農民工正常生活和進城意愿。

3. 就業問題。目前，就業制度對農民工就業限制逐步減少，但仍存在就業信息來源零散混、用人單位用工歧視等問題。農民工大多從事苦、臟、險、累、差崗位。這些崗位呈現技術含量低、工資收入低、福利保障弱等特點，不及其就業期望值。

4. 子弟教育問題。進城民工由于戶口限制，其子弟入學教育就會遇到諸多困難。此外，教育支付成本也高于城鎮戶籍人口，影響農民工市民化意愿。五是住房問題。農民工住房制度不完善與日益攀高的房價交織，使農民工出現“住房難”問題。多數農民工不得不離開家人獨自到城市闖蕩，夫妻分居，產生農村留守人員問題。

（二）文化氛圍障礙

農民工城市化文化氛圍不夠寬松，造成兩大障礙。

1. 文化障礙。城市文化和鄉村文化是兩種不同特質的文化，城鄉二元分割體制使得兩種文化差異性更加凸顯。城市文化建立在發達的城市經濟之上，有琳瑯滿目的購物商場，鱗次櫛比的高樓大廈，方便的公共交通等。其精神內容表現為市民價值觀開放多元等特點。農村文化的物質基礎是經濟發展水平低，購物不方便，交通設施不完善，醫療設施欠缺等特點。其精神內容主要表現為時間觀念淡薄，“日出而作，日落而息”；親情宗族觀濃厚，“親不親，看宗親”；生育觀強烈，“不孝有三，無后為大”等。農民工長期接受農村文化熏陶，入城鎮難免有文化震撼，一時難以適應城市生活。

2. 氛圍障礙。農民工市民化需要融洽的城鄉居民關系和城市的開放、接納與寬容。然而城鄉有別，農民工和市民是不同群體，心理隔閡和體制性隔離難以短時內消融。對于市民而言，農民工大規模入城鎮分攤了市民福利、資源和就業機會，容易被視為競爭者和不安定因素的制造者，以至于對其懷有警惕感，繼而出現歧視和排斥。對于農民工而言，傳統的鄉土觀念和鄉土情節根深蒂固，加之其主要精力在生產一線，缺少精力參與社會生活，社會交往仍賴于血緣、地緣關系，居住空間狹窄，融入城市社會不夠。城鄉文化反差和氛圍欠缺讓農民工承受歧視、不公，極易產生自卑和不平衡心理，也不利于歸屬感和市民意識培養，給農民工市民化造成障礙。

（三）自身素質障礙

技能是立身之本，素質乃生存之根。農民工能否真正變成市民取決于農民自身科學文化水平和綜合素質。隨著新生代農民工成為主力，農民工整體素質正在逐步提高但仍有欠缺。這種不足和欠缺表現為農民工預期社會化不夠而發展社會化不足，前者表現為觀念轉變不徹底，基礎教育欠缺；后者表現為結合形勢變化和現實需求而自我提升不夠。農民工整體素質的偏低影響其城市的就業與生活，也與發展形勢不相適應。從就業看，農民工大多集中于建筑、運輸、餐飲、漁業、維修等艱苦行業，從事木工、瓦工、泥工、漆工、駕駛、保姆等具體工作，還有經營廢舊物品回收、小生意、擦鞋修鞋、街頭攬活等小規模個體項目。隨著科技進步和產業結構轉化升級的不斷加快，我國經濟增長模式正由粗放型向集約型轉變，一方面，資本和技術排擠勞動力現象凸顯，勞動力需求減少；另一方面，對勞動力由數量需求向素質、技術需求轉變。能力素質高就容易獲得較多就業機會和相對穩定的收入，融入城市社會快，反之則困難重重。

三、農民工市民化障礙的破解

（一）深化改革，增強制度保障力

應本著“以人為本、需求導向、多元參與、強化統籌”的原則深化改革。

1. 改革戶籍制度。當前，從中央到地方都認識到了戶籍制度對農民工市民化的阻礙作用。十八大明確提出要加快戶籍制度改革； 2015年政府工作報告強調：要抓緊落實放款戶口遷移政策。國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出通過戶籍制度改革促進市民化。就農民工市民化而言，戶籍制度改革首先要明確改革目標，即掃除農民工身份障礙，促進角色轉變，取消不平等制度捆綁，讓農民工公平獲得資源，維護自身權益。其次，應明確“民生為本，公平公正；承認差別，因地制宜；平穩過渡，循序漸進”的思路，找準改革重點亦即漸次降低戶口準入門檻，減少城鄉戶口變更限制，將戶籍與社會福利待遇分離、脫鉤。

2. 改革土地流轉制度。通過改革，將進城農民從土地上解放出來，消除“一腳在城里，一腳在田里”現象；明晰耕地和宅基地產權，盤活資本，增加收益。當前，要在堅持農村土地承包經營制前提下，允許農民對其土地使用權轉包、轉讓、互換、入股、租賃，實現土地流轉形式多樣化。為此，可試行土地轉讓制，允許農民依據協議將土地承包權有償轉讓；推行土地股份制，農民以土地折股成立股份合作社或股份制企業；實行土地置換制，農民工可將其承包土地使用權與城市住房支付按比例置換；建立宅基地退還補償制，實現宅基地由契約債權向法定物權的轉變。

3. 改革社會保障制度。 應按照“十三五”規劃提出的“建立更加公平的可持續的社會保障制度”要求，本著“對接城鄉需求，消除城鄉差異”原則深化改革。應按照《失業保險條例》規定，結合農民意愿和特點，完善農民工失業保險制度。在醫療保險方面，在城鎮工作時間長且已取得城鎮戶口的農民工可直接納入城鎮職工醫療保險范疇；對于流動性大的農民工應出臺專門制度；鼓勵農民工積極參加養老保險；要為進城落戶并將承包土地一次性轉讓的農民工提供最低生活保障。政府應加大對企業為農民工提供保障的監管力度，工會、婦聯和媒體做好監督，保障農民工合法權益。

4. 完善就業創業制度。一人就業，帶動全家；一人創業，帶動一群。就業創業是農民工市民化的又一關鍵環節。為此，要改革企業用人制度，賦予企業相對自主的用人權，提高市場化程度，規范勞務合同，回應農民工正當就業訴求；建立就業服務制度，拓寬就業信息來源，為農民工提供及時有效信息并降低信息交換成本；構建集技術培訓、咨詢、中介和維權的服務網絡；建立農民工創業制度，鼓勵農民利用收益和資本到城市創業并為其提供資金支持和項目開發、轉化機會。

5. 改革教育制度。保證農民工子弟教育權利是教育公平的體現，事關市民化進程。應本著教育公平和資源共享原則，力保農民工子弟入學“零門檻”，促使公辦學校積極參與并吸納農民工子弟入學；完善農民工子弟高考制度，變農民工子弟異地高考為就地高考。

6. 改革住房制度。政府應將農民工住房問題與市民住房制度改革統籌，將有穩定收入和固定工作的農民工納入公積金范疇，為農民工提供廉租房、公租房、經濟適應房等多種房源；用人單位盡可能提供房源和補貼；市場要適當降低租售價格，改善農民工住房條件。

（二）轉變觀念，增強環境包容力

農民工城市化離不開城市的包容與接納。為此，政府既要為農民工做主更要為其服務。針對市民，借助講座、巡演和公益廣告等形式開展新型城鎮化和農民工知識普及工作，引導市民克服歧視和偏見，理解城鎮化，包容農民工；針對農民工，實施市民化教育工程，系統開展法律法規、文明禮儀等宣傳教育，灌輸市民規范，培養市民意識，重視農民工心理輔導和心理健康教育，幫助其掃除消極心理困擾，以樂觀自信向上心態面對城市新生活。農民工所在單位要挖掘和宣傳農民工典型事跡，重視榜樣的力量，倡導積極向上、和諧溫馨的企業文化；企業要吸收農民工積極參與工會組織，收集農民工訴求，維護農民工合法權益。電視網絡報刊等媒體要積極塑造農民工正面形象，傳遞正能量，端正認知，消融隔閡。農民工所在社區要基于共建共享原則為居住在內的農民工提供力所能及的幫助，發揮基層優勢定期開展方言習俗、社區規范等知識的宣傳普及工作，為農民工提供幫助和服務。從歧視、摩擦到接納、包容并沒有達到市民化終點，市民化歸宿是農民工的真正融入，這需要農民工個人擴寬社會交往圈，積極融入城市社會。農民工市民化過程固然需要政府引導和全社會配合，更需要市民和農民工的共同努力。

（三）加強教育，增強自我提升力

加強農民工教育培訓，提高其能力素質是農民工市民化的關鍵。應本著“政府主導、城鄉參與、自我提升”的原則抓好基礎教育、職業教育、成人教育，扎實做好在職培訓。

1. 構建教育體系。（1）發展農村基礎教育。基礎教育是提高勞動力素質的基石。要在轉變教育理念前提下，多渠道籌集資金，改善中農村小學辦學條件，夯實農民發展的基石。（2）辦好職業教育。職業教育是提高農民專業技能的重要舉措。應根據我國經濟發展需要優化專業和課程設置，教學方法要理論聯系實際，有效提高農民技能和創造力。（3）辦好成人教育。成人教育是面向在職從業人員的教育進階，能最大化滿足各階層、各群體及個人教育需求。今后，要針對農民工舉辦專門的脫產、業余學習和函授教育，提高農民工學歷層次。

2. 開展技能培訓。（1）農民工輸出地政府要重點做好農民工就業前培訓，為農民工技能和資格認證提供政策和資金支持；輸入地政府要充分利用現有教育資源，委托培訓機構為農民工崗位技能和安全生產提供形式多樣和實用有效的培訓。（2）培訓工作應堅持自愿原則，農民工承擔一定費用，政府給予適當補貼，用人單位應承擔一定費用，建立政府、企業、社會和農民工個人培訓成本共擔機制。（3）勞動、教育等部門要對各類培訓機構加強監督，規范培訓活動，防止以培訓之名亂收費。通過行之有效的教育培訓，提升農民工就業能力和綜合素質，為農民工市民化創造條件。

農民工是我國產業大軍的骨干力量，在城鎮化進程中發揮著重要作用。農民工市民化意味著數億人離開農村到城市定居，事關億萬人民福祉，是新型城鎮化應有之意，關乎城鎮化水平和質量。農民工市民化是系統工程，需要政府、社會、市場和農民工的積極參與。其中，政府要深化改革，完善政策體系；社會要營造寬松氛圍，促進城鄉文明融合；市場要營造公平競爭環境，優化資源配置；農民工要轉變觀念，提升自身素質。作為一個有序的理性化過程，農民工市民化離不開頂層設計和基層落實，也需要差別對待，有計劃有步驟地加以推進，絕不能冒進和急于求成。

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[責任編輯、校對：黨 婷]