習近平黨的制度建設思想探析

郭祎

[摘 要] 黨的十八大以來，習近平總書記關于黨的制度建設發表了一系列重要論述，為黨在新時期實現科學執政、民主執政、依法執政提供了重要依據。他強調黨的制度建設帶有根本性、全局性、穩定性和長期性意義，主要目標是加強對權力運行的制約與監督，關鍵環節是堅持制度面前人人平等，重點領域是加強反腐倡廉法規制度建設，實踐路徑是牢牢抓住領導干部這個“關鍵少數”。當務之急是需要我們認真領會和切實踐行，為國家治理體系和治理能力現代化提供堅強的組織保證。

[關鍵詞] 習近平 制度建設 共產黨 領導干部

黨的十八大報告中指出，“要把制度建設擺在突出位置”。從實踐來看，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持把加強制度建設擺在十分突出的位置，尤其是在黨的制度建設層面，從強化黨的制度建設的重要地位作用到建構科學完善的黨內法規制度體系，再到把權力關進制度的籠子里等等，中國共產黨正逐步走出一條“以制度管黨、用制度興黨”的治國理政新道路。

一、黨的制度建設重要意義：制度帶有根本性長期性

關于黨的制度建設的重要意義，鄧小平同志曾經有過十分重要而精彩的論述，習近平總書記也多次對其強調。鄧小平提出“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[1]p333伴隨我國經濟社會發展的新形勢新任務，黨的制度建設更具有十分重要的現實意義，黨的制度建設進程事關國家治理體系和治理能力現代化程度。習近平總書記指出，國家治理體系和治理能力的現代化是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。全面深化改革的總目標是實現國家治理的現代化，全面從嚴治黨的總目標是實現我黨執政的現代化，科學執政、民主執政、依法執政。制度化、法治化是一個政黨、一個國家推進現代化治理的最本質要求、最重要體現和最可靠保障。

黨的十八大以來，黨的制度建設實踐體現在黨內生活的方方面面。在全面加強和改進黨的作風建設領域，2013年習近平視察濟南軍區部隊時強調，要注重從制度機制上解決問題，樹立制度的嚴肅性和權威性，實現抓作風建設制度化、常態化。“制度的嚴肅性和權威性”無疑是常態化的根本保障，這一點從黨密切聯系群眾而改進作風的“八項規定”制度出臺，以及一系列涵蓋黨內巡視、地方黨委職責定位、自律準則、政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律等黨內法規體系的完善中得以充分體現。不難看出，新一屆中央領導集體特別注重“知行合一”，不僅僅強調黨的制度建設的極端重要性，而且身體力行，結合實踐需要推進制度體系完善，以切實的行動發揮制度在管黨治黨中的根本作用，使黨的建設朝著科學化方向穩步推進。

二、黨的制度建設主要目標：加強權力運行制約監督

2013年1月22日，習近平總書記在黨的十八屆中紀委二次全會上指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”[2]p388從公權力的本質屬性出發，若對權力不能進行有效的監督制約，公權力注定要被濫用，其結果是損害公共秩序、侵害公民權利以及嚴重破壞政治生態、社會風氣等。黨的制度建設需要在實踐中密切注意以下四個方面問題。

1.制度建設要瞄準權力這個核心。2015年習近平同志在中央黨校的講話中指出，我們說要把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。為公權力扎緊籠子是黨的制度建設瞄準的核心問題，也是關系黨的制度建設成敗的關鍵所在。因為只有瞄準這個核心，黨的制度建設的其他方面才具備落地執行的基礎性條件，黨員領導干部才能夠牢固樹立“權責一致”的工作理念，做到敬畏權力而切實踐行全心全意為人民服務的根本宗旨。

2.制度之間要系統完備、銜接配套。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央特別注重提升黨內法規制度的整體效應。2015年，習近平在中央政治局會議上對我們黨之前出現的制度過于原則化、缺乏量化標準、相互脫節、過于籠統、牛欄關貓等問題進行了總結批評，提出“要把反腐倡廉法規制度的籠子扎細扎密扎牢，必須做到前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成”[3]p64 。構建制度體系的意義即在于此。完備的制度并非毫無遺漏，而應當是制度之間形成相互補充、相互支撐的互動關系，使權力在行使過程中沒有可乘之機，最大程度上減少尋租機會。

3.制度重在執行、重在落實。執行與落實是制度的生命，強化制度的執行力是重中之重。反腐敗體制機制改革，一個很重要的方面是厘清責任、落實責任。不講責任、不追究責任，再好的制度也會成為紙老虎、稻草人。2014年習近平總書記在河南蘭考調研也強調，要強化制度執行，加強監督檢查，確保出臺一個就執行落實好一個[4]p59。“紙老虎稻草人”都是一種擺設，表面上唬人的制度，其后果是浪費制度資源和損害制度公信力。必須明確的是，黨的制度規范在執行中是牢牢建立在責任明晰與責任追究的基礎上，有責任并使之認識到責任才是執行制度的有力保障。

4.必須要保證紀委監督權的實現。根據黨章規定，黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。毋庸置疑，任務的實現需要紀委監督權的徹底真正落實。習近平同志在十八屆中紀委三次全會上指出，增強權力制約和監督效果，必須保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性。作為黨內監督的重要方式和實現路徑，紀委監督權的實現在逐步邁入規范化、制度化軌道，無論是落實“兩個責任”“兩個為主”，還是“兩個全覆蓋”，以制度化、全面化為取向的新一輪紀檢體制改革為公權力的依法依規行使提供了強有力的監督保證。

三、黨的制度建設關鍵環節：堅持制度面前人人平等

習近平總書記強調：“制度一經形成，就要嚴格遵守，堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外......使制度真正成為黨員、干部聯系和服務群眾的硬約束。”[5]p318-319堅持制度面前人人平等是維護制度嚴肅性和權威性的基本前提與基礎條件。具體看，應當主要涵蓋制度制定與制度執行兩個層面。

1.制度制定過程中人人平等。從制度民主化的角度看，制定制度要廣泛聽取黨員、干部的真實意見。制度制定的過程既是保障黨員干部法定權利、凝聚共識的過程，也是提高制度科學化、民主化水平的過程。不容否認，一些制度在制定過程中不能充分發揚民主，不能切實尊重黨員的知情權、表達權和參與權，最終使制度淪為擺設。所以，在黨的制度研究、起草、制定過程中，應當特別注重平等保障黨員干部權利，防止厚此薄彼的現象。

2.制度執行過程中人人平等。鄧小平同志強調：“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等。......只有真正堅決地做到了這些，才能徹底解決搞特權和違法亂紀的問題。”[1]p3322014年，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上指出，堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，不留“暗門”、不開“天窗”，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。

四、黨的制度建設重點領域：加強廉政法規制度建設

2015年，習近平總書記在中央政治局第24次集體學習時強調，鏟除不良作風和腐敗現象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規制度。要加強反腐倡廉法規制度建設，把法規制度建設貫穿到反腐倡廉各個領域、落實到制約和監督權力各個方面。廉政法規制度建設是黨的制度建設的最重要組成部分之一，既是制度建設本身使然，也是我國現階段反腐倡廉建設的特殊形勢與任務特點所決定。從長期來看，仍需要著力做好以下三個方面工作：

1.修改完善黨內主要法規制度。習近平總書記在就《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨內監督條例》起草情況所作的說明中強調，解決黨內矛盾和問題，化解挑戰和危險“很重要一條就是要完善規范、健全制度，扎緊制度的籠子”[7]p54。2015年，黨中央修訂頒布了《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規。2016年，黨的十八屆六中全會又審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，為全面從嚴治黨邁入法治化、制度化再添動力。在此基礎上，仍要繼續按照《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017）》要求，進一步修改完善黨內主要法規制度，盡快形成以黨章為根本、以民主集中制為核心的黨內法規制度體系。

2.確保各項法規制度落地生根。習近平總書記強調，反腐倡廉法規制度一經建立，就要讓鐵規發力、讓禁令生威。法規制度的生命力在于執行，對制度的隨意變通，乃至形成所謂的執行制度陽奉陰違的“潛規則”等，危害十分嚴重。必須確保各項黨內制度落地生根。

3.注重依規治黨與以德治黨緊密結合。習近平總書記強調的從嚴治黨，突出思想建黨與制度治黨相結合，具體體現在已經開始實施的《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》。以上兩項黨內法規制度呈現出鮮明的互補性，為新時期依規治黨與以德治黨相結合提供了遵循，也成為黨的制度建設的重要組成部分和制度實施的著力點，無疑是新時期保持黨的先進性與純潔性的制度保證。

五、黨的制度建設實踐路徑：抓住領導干部“關鍵少數”

習近平總書記在十八屆中紀委三次全會上指出，黨要管黨、從嚴治黨怎么抓？就從中央政治局抓起，正所謂“子帥以正，孰敢不正”？他在2015年參加“兩會”上海代表團討論時指出，從嚴治黨，關鍵是抓住領導干部這個“關鍵少數”，從嚴管好各級領導干部。那么，實踐中該如何更好地抓住領導干部這個“關鍵少數”呢？

1.強化學習自覺性。習近平總書記強調，全黨同志特別是各級領導干部，都要有本領不夠的危機感，都要努力增強本領，都要一刻不停地增強本領。本領不是天生的，是要通過學習和實踐來獲得的。學習是解決本領恐慌問題的根本出路，依靠學習才能走向未來。從嚴管理的要求能不能落到實處，領導機關和領導干部帶頭非常重要。在學習上亦是如此，各級黨員干部應當強化學習的自覺性，牢固樹立終身學習、時刻學習的理念，切實提高學習能力與學習水平，以此達到自我完善的目標和發揮對建設學習型社會的引領作用。

2.落實民主集中制。執行民主集中制，一把手以身作則很關鍵。民主集中制是黨的制度優勢的重要體現，“一把手”要以身作則，充分發揚民主，尊重黨員權利，營造民主氛圍，通過民主與協商提高自身工作能力，最大程度上減少決策失誤，保證政策與決策的科學性。

3.健全權力清單制。總結梳理已經查辦的令人觸目驚心的腐敗案件不難看出，原因固然與領導干部的修養修為修煉不夠密不可分，但更應當從制度層面找原因，以此更好地預防和更多地挽救干部。習近平總書記在參加河南蘭考縣委常委班子專題民主生活會時的講話指出，執政黨對資源的支配權力很大，應該有一個權力清單，不能公權私用。權力清單制度的最大意義在于確定權力邊界，尤其是清楚劃定公私界限，為黨員領導干部正確用權提供制度保障。

4.構建監督合力。習近平總書記在十八屆中紀委六次全會上強調，要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督。黨的十八屆三中、四中、六中全會已經對中國特色社會主義的監督體系作過闡述與部署，黨的自我監督、內部監督是關鍵，但外部監督（社會監督與輿論監督）是“關鍵少數”的權力不被濫用的重要條件，必須以更加務實積極的態度對待監督體系的完善，構建內外部監督協同作用的機制，健全不折不扣執行的機制，讓權力在全方位有力監督下公開透明運行。

綜上所述，習近平總書記關于黨的制度建設的重要論述內涵十分豐富，完全契合黨和國家發展實際，具有很強的馬克思主義理論性、實踐性、建設性、整體性，為新形勢下的全面從嚴治黨實踐提供了有力的思想理論指導。但伴隨形勢發展，制度建設與制度執行過程中仍舊面臨一系列新的挑戰，需要全黨團結一致共同積極應對。黨的制度建設搞好了，黨的執政步入了現代化、科學化、法治化的軌道，才能真正做到政治清明，才能為“兩個一百年”目標實現提供強有力的領導保證與組織保證。

參考文獻：

[1]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1983.

[2]習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[3]習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，中國方正出版社，2015.

[4]做焦裕祿式的縣委書記[M].北京：中央文獻出版社，2015.

[5]十八大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2014.

責任編輯/陳 洪