社會保障步入城鄉一體化發展軌道研究

魏渤航

【摘要】城鄉二元化是我國社會發展中的重要現象與社會治理結構，在一定時期發揮了重要作用，但隨著社會的發展負面影響逐漸涌現。本文首先分析了我國城鄉二元化出現的原因與負面印象，進而從制度建設與頂層設計等方面提出了相應的改進建議，以為全國城鄉社會保障事業的發展做出貢獻。

【關鍵詞】社會保障；城鄉一體化；制度建設

社會保障是指國家通過立法，積極動員社會各方面資源，保證無收入、低收入以及遭受各種意外災害的公民能夠維持生存，保障勞動者在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響，同時根據經濟和社會發展狀況，逐步增進公共福利水平，提高國民生活質量。

當前，城鄉二元結構體制是我國經濟和社會發展中存在的一個嚴重障礙，主要表現為城鄉之間的戶籍壁壘，兩種不同資源配置制度，以及在城鄉戶籍壁壘基礎上的其他問題。

一、城鄉分割的原因與負面影響

1、原因分析

我國改革開放己歷30余年，國家己步入工業化時代，而社會保障體系在經歷全而而深刻的制度變革后，依然未能超越城鄉分割的歷史局限，隱藏在背后的原因是多方面的，既有傳統的觀念與路徑依賴，亦有重城鎮輕鄉村的發展取向和城鄉利益沖突的影響。

（1）傳統戶籍制度的樊籬不易突破

當前，我國實行的戶籍管理制度直接將不同地域的人群人為的貼上了城市與鄉村的標簽而且彼此之間界限分明，同時國家賦予了不同的社會保障制度，分配額度同樣存在差異。由于長期存在的社會保障制度與戶籍相掛鉤，雖是與我國社會體制之間息息相關，但背后卻隱藏著城鄉利益沖突，是不同階層群體之間的“戰爭”。牢牢捆綁在戶籍管理上的社會保障制度，進一步固化了城鄉分割以及兩類群體的思想，是城市二元化的根源所在。

（2）體制性障礙影響巨大

在這方面，主要表現如下：其一是職能部門的相互分割，直接導致了社會保障制度安排與相關政策的不協調，即使同一項制度亦存在著被多個部門分割管理的體制缺陷；其二，職能部門職責紊亂、責任不清的局而井未完全得到扭轉。

（3）傳統觀念障礙依然深厚

城鄉二元結構由來已久，是我國歷史長期發展的結果，致使部分人員潛意識就認為城鄉二元結構是社會發展的固定結構，不可改變。在政策的制定上、制度的設計層面、福利待遇的分配過程中“恪守”城鄉分割理念，將農村群體長期排斥在社會保障制度之外，與生俱來就將不公平與不公正的待遇安排給了農村群體。即使有部分人員提出了公平對待農村群體，提升農村群體福利待遇，但是依然是建立在城鄉二元化的基礎之上，稍加提升了農村群體的待遇而已，本質并未改變。

（4）缺乏統籌規劃與頂層設計

由于我國國情的影響，涉及大眾的相關制度與政策的制定均是采用先試點再根據試點效果決定是否是區域性推廣還是全國范圍內推廣。雖然該設置措施帶有試驗性，推廣過程具有一定的合理性，但從另一層面而言就缺乏整體的設計，尚未從頂層考慮整個項目是否全國推廣與實施。由此導致，各個部門僅履行職責范圍內的事宜而不敢或無意識去全面考慮整個執行環節，致使城鄉一體化發展只能停留在文件上與口頭上。即使某一機構在制度的制定上遵循了城鄉一體化發展的原則，但在具體執行上卻必須要依靠于地方各個機構的“一把手”能否自覺履行，但這種自覺能夠發揮效果尚受到上級部門或領導的干擾。

2、負面影響

（1）制度缺乏統一性與公平性

現代社會保障的一個重要功能是增進全體國民對國家的認同和促進整個社會的公平、正義與共享，但這兩點均以維護這一制度體系的統一性為前提條件。統一性與公平性是密切相關的，沒有社會保障制度安排的統一性不可能實現這一制度的公平性，因為多元化的制度安排實質上是參與者權益的不平等。就各類保險中分配中可以發現，城鄉社會保障存在較大差異而且以農村人口所得額度偏低為結局，同時隨著經濟的發展兩者的差距勢有擴大的趨勢。就此而言，當今的社會保障制度因為城鄉分割的客觀因素的存在導致社會保障分配上以損害農民利益為前提，這種制度的上不公平性是我國戶口體制的缺陷所致。

（2）影響管理效率與無法精細管理

城鄉社會保障制度分割與管理、經辦的分割，必然帶來資源配置的城鄉分割。如果這種分割在改革開放前或改革開放初期還因人員流動率低而有其合理性，那么，在工業化、城鎮化加速進行和鄉村人口大規模流動的背景下，傳統的城鄉分割式社會保障資源分割配置便遭遇了越來越大的挑戰。例如，就醫療保險制度而言，隨著我國城鎮化進程的不斷加快，城鄉差異日益擴大而且與我國工業發發展進程之前出現脫節現象，農民作為我國人口的組要組成部分卻淪落為社會保障的“邊緣人”，享受不到社會經濟發展的紅利。在該現實因素的影響下，農村人口進入城市動機強烈但后續穩固性較差，反而延緩了城市進程的發展，不利已我國工業化進程的發展。導致該現象的根本原因在于農村人口無法解決戶籍問題，由此無法享受到同等權益，對于政府而言不得不實行兩套管理方案，不僅增加了管理成本而且難以實現精細化的管理。

（3）阻礙了城鄉一體化發展進程

實現城鄉一體化發展是我國經濟轉型與可持續發展的必要前提與正確方向，其要求的就是勞動力、資本、土地和技術等要素在城鄉之間能夠合理流動，通過城鄉之間的良性互動來達到國家經濟社會持續發展的目標。社會保障是社會發展中的基礎性管理制度，應當是面向于全國人民的福利制度。如果受制于城鄉分割的影響，必然是導致流動人口無法享受到此福利，致使勞動力流動受阻，勞動力市場無法自由流通。

（4）導致政府重復補貼與資金浪費

由于城鄉分割的影響，導致城鄉人口社會保障制度采用了兩套不同的管理制度，無形中增加了社會管理成本，精細化管理亦無從談起，重復發放補貼資金的現象較為嚴重，是國家資源的浪費，更導致其他人員的合理權益受到損害。例如，當前諸部分地區實行了兩套醫療經辦機構與兩套信息管理系統，由此導致運營成本直線增加而且將導致同一人重復參保與享受雙重補貼的現象，導致國家資源大量浪費以及應當享受社會保障服務的人員的利益被占用。

（5）衍生出新的社會問題或矛盾

實行社會保障制度的初衷在于服務全社會，縮小不同階層人群的收入差距，促進社會各個階層的和諧發展，但是因為城鄉的人為因素的分割導致城鄉收入差異日益擴大，部分項目不僅未起到調節作用反而起到了逆向調節作用。此外，實行社會保障制度的目的在于為社會大眾提供安全預期，但卻因為體制因素的影響導致城鄉群眾福利待遇有別，直接影響到了社會的公正性與公平性，長此以往勢必會引起不同階層群體之間的隔閡，影響到社會的信任度，尤其是農民工接觸長期排斥在外。例如，參加農村合作醫療卻又工作、生活在城鎮，既被要求參加新型農村養老保險又須按照《勞動合同法》、《社會保險法》參加職工基本養老保險等，這一群體的社會保障權益事實上受到了直接損害，不滿感同樣在上升。由此而言，社會保證體系因人為的城鄉分割導致社會關系之間出現惡化現象，城鄉群體之間的必然會出現隔閡與矛盾，短時年內難以調節。

二、加快推進城鄉一體化進程的措施

1、牢固確立城鄉統籌發展的理念

摒棄城鄉分割分治的傳統觀念與思維定勢，代之以統籌城鄉發展、統籌考慮城鄉社會保障一體化的新理念。任何一項 新的社會保障制度建立，均須同時考慮到覆蓋城鄉居民，已經建立的面向城鎮居民的社會保障項目應當有計劃、有步驟地向農村居民延伸，對于當前針對農村現象獨立設計的社會保障項目應在第一時間內以城市社會保障項目標準進行改進與完善，推動兩者之間的有序銜接。整體而言，通過各類措施在最短時間內從思想觀念上矯正社會保障制度城鄉分割管理的意識，則為社會保障制度一體化進程的發展打下了基礎。

2、做好統籌規劃與頂層設計

當前，已有部分地方機構在促進社會保障制度一體化發展過程中提出了相關建議，但是并未受到上級單位或領導的支持，反而受到上級單位不同程度上的制約，致使制定的計劃“流產”，所有努力付之東流。由此可知，城鄉一體化社會保障制度的執行，應當從頂層開始設計，經過頂層的同意之后由上而下開始執行，進而確保社會保障制度一體化的進程從上到下落實到實處。首先，中央機構應當收集各方意見，結合當前城鄉二元化的現狀以及大眾的訴求，確定城鄉一體化進程的意見并進一步制定成政策以及落實步驟。各個基層機構嚴格按照中央文件精神履行各自職責，將城鄉一體化進程落實到實處。當然，這種頂層設計可以且應當借鑒一些先行先試的地方的經驗，但又須超越局部地區的局限性，并采取同步推進的策略。只有強化中央的權威，做好科學的頂層設計，才能達到預期目標。

3、進一步理順社會保障行政管理體制

在一定程度上而言，我國社會保障體系二元化的分割狀態是我國政治經濟管理體制二元化分割管理的必然，為此理順行政管理體制是推進城鄉社會保障制度一體化發展的基礎。首先，在現有行政管理體制的基礎之上實行集中管理制度并輔助于行政問責管理制度，推動行政管理制度上的統一化；其次，對當前各個部門分而治之權力重疊的現象進行治理，實現統一化管理制度，為社會保障制度城鄉一體化發展提供組織管理保障；再次，同步推進相關配套改革。例如，我國的養老保險制度實行基礎養老金與個人賬戶養老金組合，基礎養老金是現收現付，而個人賬戶基金是完全積累，它不僅需要有專業的基金管理機制，更需要通過資本市場開展有償運營來實現保值增值。此外，醫療保險制度實現誠信一體化發展的基礎是公共衛生事業的一體化發展，有限拋棄城鄉二元化管理的現狀，推動醫療服務的改革，朝著一體化方向發展。同時，社會保障制度一體化發展，尚需要戶籍制度的支持，推動戶籍制度改革，取消城鄉戶口是推動城鄉一體化發展的前提。

4、優先推進基本保障制度的城鄉一體化

我國社會保障制度是一個由多個項目組成的龐大體系，要全面實現這一制度體系的城鄉一體化，還需要一個過程。因此，在確立城鄉一體化的發展取向的條件下，應當優先推進基本保障制度的城鄉一體化，主要包括社會救助、醫療保險、基本養老保險與老年服務等。在優先推進上述基本保障制度城鄉一體化的基礎上，再循序漸進地完善其他社會保障制度安排，適時促進各項補充保障機制的建設與發展，則我國社會保障體系城鄉一體化目標便會實現，這將意味著這一制度在真正走向成熟。

5、調整財政資源配置方式

其一，在城鄉之間均衡配置社會保障財政資源，確保農村居民能夠平等地分享到國家財政補貼，包括養老、醫療、救助、福利、教育補貼等；其二，是同一保障項目的財政資金只由一部門負責分配，以此避免多部門分散使用造成的城鄉分割、群體分割及可能出現的重復支付或者遺漏支付現象；其三，任何一個社會保障制度的財政資金應制定唯一的預算科目，同時要進一步取消城鄉分割化的預算科目管理模式，以確保各級部門能夠嚴格按照城鄉一體化發展的思路統籌財政資源的運用，確保資金的科學合理運用。

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