擾亂口岸限定區域管理秩序行為的法律適用

鄒磊　蔡思妍　趙新爽

摘要 口岸限定區域管理是出入境邊防機關出入境管理工作的重要組成部分。《中華人民共和國出境入境管理法》對擾亂口岸限定區域管理秩序行為進行了規制，但法律規定的抽象性造成了實際工作中法律適用上的困難。該文對擾亂口岸限定區域管理秩序行為的構成要件、適用難點及適用建議進行了闡述，為出入境邊防檢查機關的執法人員提供理論上的借鑒。

關鍵詞 邊防檢查 口岸限定區域管理 法律適用

中圖分類號：D920.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.310

口岸限定區域作為出入境邊防檢查機關執法的場所，其良好的秩序是出入境檢查機關正常工作開展的重要保障。《中國人民共和國出入境管理法》（以下簡稱《出入境管理法》）第八十二條規定：擾亂口岸限定區域管理秩序的，給予警告，可以并處二千元以下罰款；情節嚴重的，可以并處五日以上十日以下拘留。這條規定賦予了出入境邊防檢查機關對口岸限定區域依法進行管理以及對擾亂口岸限定區域管理秩序的行為進行處罰的權力。然而在實際執法過程中，由于擾亂口岸限定區域管理秩序的行為復雜多樣，情節認定標準不明確，往往會使基層執法人員在管理過程中面臨有法可依卻無從處罰的困境。因此，有必要對擾亂口岸限定區域管理秩序行為的法律適用問題進行研究，解決基層執法人員在執法工作面臨的難題。

一、擾亂口岸限定區域管理秩序行為的構成要件分析

（一）違法主體

擾亂口岸限定區域管理秩序行為的違法主體主要是指違反《出入境管理法》的規定，實施擾亂口岸限定區域管理秩序行為，并具有責任能力，依法應當受到處罰的人。在實踐工作中，自然人實施這種行為的情況很常見，但是法人能否成為這種行為的主體一直存在爭議。《（中華人民共和國出境入境管理法）釋義》中進行了這樣的規定：其行為的責任主體為一般主體，既可能是中國籍人員，也可能是外國籍和無國籍人員；既可能是工作人員、游客，也可能是出入境人員。顯然這里所規定的違法主體并不包括法人，但是筆者認為在實際中法人是能夠成為違法主體的。因為出入境邊防檢查機關在實行口岸限定區域管理時，我們管理的對象并不僅限于自然人，更包括在口岸限限定區域類作業的公司或單位，這些單位的活動大多與口岸限定區域的管理具有密切的聯系，具有很高的違法可能性。所以我們不應該將法人排除在擾亂口岸限定區域管理秩序行為的違法主體之外。

（二）違法主觀方面

違法主觀方面是指行為人在實施違法行為時的主觀心態，包括故意和過失兩種。筆者認為擾亂口岸限定區域管理秩序行為的主觀方面構成要件也是包含故意和過失兩種的。從法律文本來看，《出入境管理法》第八十二條規定擾亂口岸限定區域管理秩序的，給予警告，可以并處二千元以下罰款，這里強調的并非是擾亂口岸限定區域管理秩序的行為，而是一種秩序被擾亂的狀態。由此可知，擾亂口岸限定區域管理行為的認定類似于刑法中所說的“結果犯”，只要造成了擾亂秩序的結果，就可以進行處罰。在處罰的過程中，可以根據行為人主觀上是故意還是過失以及其行為所造成的影響進行合理的裁量并適用相應的處罰。

（三）違法客體

違法客體是指由相關行政法規所保護的，由違法行為所侵犯的社會關系。《出入境管理法》規定所有人員都必須從口岸出境前往他國或者入境進入我國，口岸是出入境行為發生的場所，口岸限定區域作為在口岸內部劃定的為了保障出入境邊防檢查工作進行的一定區域，是出入境檢查的重要場所。為了保障出入境檢查工作的正常進行，國家通過立法的方式對口岸限定區域的管理秩序進行保護，所以說擾亂口岸限定區域管理秩序行為的違法客體則應該是正常的口岸限定區域的管理秩序。而口岸限定區域管理秩序又可以分為口岸限定區域準入管理秩序和口岸限定區域內人員的行為秩序，對違反規定進出口岸限定區域或在口岸限定區域內實施的違法行為都應進行處罰。

（四）違法客觀方面

擾亂口岸限定區域管理秩序行為的違法客觀方面是指行為人實施了違反《出入境管理法》的規定，實施的擾亂口岸限定區域管理秩序行為的客觀表現。具體包括行為人所實施的違法行為，危害結果，危害行為以及危害結果之間的因果關系和行為的時間、地點、方法等。在這些因素當中，危害行為是首要考慮的，其他因素為次要考慮因素。擾亂口岸限定區域管理秩序行為強調的是正常的口岸限定區域管理秩序被擾亂的狀態，表現為危害結果的產生。所以擾亂口岸限定區域管理秩序行為的違法客觀方面不僅表現擾亂口岸限定區域管理秩序的行為，還有該行為所產生的危害結果。

二、擾亂口岸限定區域管理秩序行為的法律適用難點

（一）違法行為情節認定難

違法行為情節的認定是行政處罰的重要的一個環節，決定著行政機關是否進行處罰、進行何種處罰或采取何種處罰幅度。違法情節的正確認定不僅有利于保障法律的正確實施，對保障相對人的權益也具有重要的意義。《出入境管理法》第八十二條第二款規定：擾亂口岸限定區域管理秩序情節嚴重的，可以并處5日以上10日以下拘留。但是，何種行為為情節嚴重，采取怎樣的標準來評價情節嚴重，法律文本中并沒有給出規定，也沒有相關的司法解釋就此問題進行具體的闡述。因此在實際執法中執法人員往往難以正確把握“情節嚴重”的認定標準，從而做出不當甚至是錯誤的處罰。

（二）與其他違反《出入境管理法》行為區分難

雖然上文對擾亂口岸限定區域管理秩序行為的構成要件進行了闡述，但是對口岸限定區域管理秩序的界定還是太為抽象，出入境邊防檢查人員在執法過程中的認定也比較困難。而且有許多其他違反出入境管理法的行為也發生在口岸限定區域內，對口岸限定區域管理秩序和出入境管理秩序都進行了妨害，這些行為的區分認定就存在很多困難。例如，采取攀爬、藏匿交通運輸工具內經由口岸限定區域非法出境入境的行為在構成逃避邊防檢查的同時也伴隨著非法進出口岸限定區域，沖闖關等擾亂口岸限定區域秩序的行為。在對這些行為的認定過程中，執法人員就很容易出現認定錯誤的問題。

（三）擾亂口岸限定區域管理秩序行為取證難

擾亂口岸限定區域與其他違法出入境管理法的行為相比，在調查取證上具有更大的困難。首先在于持偽（變）造證件出入境等其他非法出入境的行為都有出入境證件等物證和其他證明材料，證據的收集難度不大，而且在做處罰決定時證明材料都比較充分。而擾亂口岸限定區域管理秩序大多表現為行為不服從邊防檢查人員的管理，對口岸限定區域的正常秩序進行破壞的行為，很多時候都沒有造成具體的損失，基本無法收集到相關的物證。在實際執法過程中，對于此類行為進行處罰所依據的證據主要是檢查現場的攝像資料或者是檢查人員攜帶的執法記錄儀的錄音錄像。但是由于攝像頭具有盲區，并不是所有檢查人員都佩戴執法記錄儀，在許多擾亂口岸限定區域行為發生時，都無法進行有效取證，致使出入境檢查機關無法對行為進行處罰。

三、擾亂口岸限定區域管理秩序行為的法律適用建議

（一）厘清擾亂口岸限定區域管理秩序行為的適用原則

正如前文所說，擾亂口岸限定區域管理秩序的行為與其他違法出入境管理法的行為在評價上會有許多重合交叉的情況。當二者競合時，要想正確區分這兩種行為，就必須明確二者的適用規則。首先應遵循“一事不再罰”原則。邊檢機關對于行為人的一個行為，不能將其評價為兩個行為分別進行處罰。其次就是“特別法優于一般法”原則。如果行為人的行為在擾亂口岸限定區域管理秩序的同時又構成了其他違法行為的，應該按照法律評價為其他的違法行為進行處罰。最后就是“過罰相當”原則。這項原則要求執法人員在執法過程中，要善于和敢于運用自由裁量權，對行為人對口岸限定區域管理秩序的影響進行評價，合理地適用處罰幅度，做到過錯和處罰相適應。

（二）對擾亂口岸限定區域管理秩序行為進行分類認定

擾亂口岸限定區域管理秩序行為具有許多表現形式，要想正確的對此行為進行認定，筆者認為可以從空間上對其行為進行分類。按照行為發生的空間的不同，擾亂口岸限定區域管理秩序行為可以被分為三類：擾亂口岸限定區域的準入管理秩序行為、擾亂檢查現場管理秩序行為以及擾亂檢查現場至口岸限定區域的出口管理秩序的行為。第一類行為主要表現為未經準許進入口岸限定區域的行為和協助他人未經批準進入口岸限定區域這兩種行為。第二類行為主要表現為不服從邊防檢查人員的管理，在檢查現場起哄鬧事或者是不配合邊防檢查人員工作，影響正常的檢查秩序的行為。第三類行為主要是指檢查完畢后在等候區域內鬧事或者是違規上下出入境交通運輸工具的行為。在執法實踐中，執法人員可以根據這三類案件的分類來認定擾亂口岸限定區域管理秩序的行為。

（三）明確“情節嚴重”的評價標準

行政處罰意義上的“情節嚴重”有三種含義：一是“情節嚴重”是違法行為的構成要素，沒有此情節，該行為就是合法行為；二是行為被確認違法之后，行政機關決定適用何種處罰的依據和標準；三是確定行為違法和適用何種處罰之后，確定適用何種處罰幅度的依據。從《出入境管理法》第八十二條的規定可以看出，擾亂口岸限定區域管理秩序行為的“嚴重情節”屬于上述的第二類，是區分是否適用罰款或拘留的依據和標準。因此在對行為人的嚴重情節進行認定的時候執法人員首先應確定其行為確實構成擾亂口岸限定區域管理秩序的行為。而后對于“情節嚴重”進行評價時，可以從行為方式、行為后果，行為人之前是否有過類似違法行為等幾個方面進行評判。

口岸限定區域是邊檢機關實施邊防檢查的場所。維護好口岸限定區域的秩序是邊檢機關履行好邊檢職能的重要保證。作為邊檢機關在實踐工作比較常見的違法行為，邊防檢查機關在對其進行處罰時，在嚴格按照法律規定的同時，應充分行使自由裁量權，切實維護好口岸限定區域的管理秩序和正常的出入境秩序，保障邊檢工作的正常有序開展。